Решение от 24 октября 2022 г. по делу № А82-1356/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

150999, г. Ярославль, пр. Ленина, 28 http://yaroslavl.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А82-1356/2021
г. Ярославль
24 октября 2022 года
Резолютивная часть решения оглашена 17.10.2022.

Арбитражный суд Ярославской области

в составе судьи Украинцевой Е.П.

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания ФИО1,


рассмотрев в судебном заседании, проводимом путем системы веб-конференции, исковое заявление (заявление) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Департаменту транспорта Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Общества с ограниченной ответственностью «ВОЛТАКС-ТРАНС» (ИНН <***>, ОГРН <***>)


о признании незаконными действий по выдаче свидетельств и карт маршрутов; о прекращении их действия,

при участии:

от заявителя – ФИО2 (представитель по доверенности от 24.08.2022 №6608/22, паспорт, диплом); ФИО3 (представитель по доверенности от 22.06.2022, удостоверение, диплом);

от ответчика – ФИО4 (представитель по доверенности от 22.07.2022, паспорт, диплом);

от третьего лица (онлайн) – ФИО5 (представитель по доверенности от 17.05.2022, паспорт, диплом);

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконными действий Департамента транспорта Ярославской области (далее - Департамент) по выдаче Обществу с ограниченной ответственностью «ВОЛТАКС-ТРАНС» свидетельств серии ЯО-76: №000021, №000022, №000023, №000024, №000025, а также карт маршрутов, выданных на основании данных свидетельств, в т.ч. №№000175, 000167, 000149, 000161; прекратить действие данных документов.

Определением Арбитражного суда Ярославской области от 03.03.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Общество с ограниченной ответственностью «ВОЛТАКС-ТРАНС» в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).

Определением Арбитражного суда Ярославской области от 28.05.2021 производству по делу было приостановлено до вступления в законную силу судебного акта, вынесенного по результатам рассмотрения судом дела № А82-1474/2021. Определением суда от 20.07.2022 производству по делу возобновлено.

В судебном заседании, состоявшемся 05.10.2022, объявлен перерыв до 10.10.2022 до 15 час. 00 мин., до 17.10.2022 до 15.час. 30 минут. После перерывов судебное заседание продолжено.

По ходатайству третьего лица судебное заседание проведено с использованием веб-конференции.

В ходе рассмотрения дела представители антимонопольного органа предъявленные требования поддержали. Правовая позиция заявителя основана на положениях ч. 2 ст. 198, ч. 1 ст. 53 АПК РФ, п. 6 ч.1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.23006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) и состоит в том, что Закон о защите конкуренции не ограничивает предоставленное ч.2 ст. 198 АПК РФ право обжаловать незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления.

Исходя из результатов рассмотрения дела А82-1474/2021 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «ВОЛТАКС-ТРАНС» (далее - ООО «ВОЛТАКС-ТРАНС», Общество ) к Управлению о признании незаконным решения от 29.12.2020 по делу № 076/01/16-333/2020 о признании Общества нарушившим ст. 16 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», о признании незаконным предписания от 29.12.2020 по делу № 076/01/16-333/2020, а также полагая незаконной выдачу ответчиком этому перевозчику новых свидетельств и карт маршрутов, при отсутствии возможности иным способом защитить публичные интересы, заявитель считает правомерным обращение в суд в порядке ч. 2 ст. 198, ч. 1 ст. 53 АПК РФ. При этом срок на обращение в суд антимонопольныый орган полагает не пропущенным, поскольку его следует исчислять от даты принятия решения от 29.12.2020 по делу № 076/01/16-333/2020, которым установлены соответствующие нарушения.

Кроме того, заявитель указывает, что действие незаконно выданных обществу свидетельств и карт маршрутов в данном случае может быть прекращено ответчиком только в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закона N 220-ФЗ).

Ответчиком предъявленные требования не признаны, по существу предъявленных требований у представителя Департамента возражений не имеется. Из пояснений представителя ответчика следует, что оспариваемые документы выданы перевозчику после внесения изменений в маршрут и самостоятельно отменить данные свидетельства и карты маршрутов Департамент не уполномочен.

Представитель третьего лица в ходе рассмотрения спора пояснил, что у антимонопольного органа не имеется полномочий на обращение в суд с рассматриваемыми требованиями, пропущен 3-месячный срок на обращения в суд в порядке ст. 198 АПК РФ, и такой срок следует исчислять от даты возбуждения антимонопольным органом дела № 076/01/16-333/2020. Кроме того представитель общества полагает, что в заявлении отсутствует нормативное обоснование допущенного Департаментом нарушения.

Заслушав представителей сторон и третьего лица, исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Управление по жалобам АО «Ярославское АТП», ИП ФИО6 о проверке соответствия действий Департамента и Общества статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) возбудило дело № 076/01/16-333/2020 о нарушении антимонопольного законодательства.

При рассмотрении дела Управление установило следующее.

В июле 2019 года на официальном сайте Департамента https://www.yarregio№.ru/depts/dt/tmppages/ko№kurs.aspx опубликовано извещение и конкурсная документация на проведение закупки в виде открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Ярославской области, в том числе:

- № 107 «Ярославль АВ – Карачиха (через Сабельницы и Ивняки)» (лот № 1),

- № 111 «Ярославль (ул. Спартаковская) – Федоровско» (лот № 2),

- № 141 «КДП «Заволжье» – Игнатовское кладбище» (лот № 3).

Согласно протоколу вскрытия конвертов на участие в открытом конкурсе от 09.08.2019 по каждому из рассматриваемых лотов подано по одной заявке ООО «ВОЛТАКС-ТРАНС». Заявки Общества допущены конкурсной комиссией по всем лотам конкурса.

В это же время на официальном сайте Департамента https://www.yarregio№.ru/depts/dt/tmppages/ko№kurs.aspx опубликовано извещение и конкурсная документация на проведение закупки в виде открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Ярославской области № 112 «КДП «Заволжье» – ЖК «Зеленый квартал» (лот № 1), № 116 «ЖК «Зеленый квартал» – ЯШЗ» (лот № 2). В соответствии с протоколом вскрытия конвертов на участие в открытом конкурсе от 08.07.2019 по каждому из двух лотов подано по одной заявке Общества, которые допущены к участию в конкурсе.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Закона № 220-ФЗ Департамент выдал Обществу пять свидетельств и десять маршрутных карт. Общество начало осуществлять перевозки с августа 2019 года.

Общество направило Департаменту письмо от 16.09.2019 с предложением о следующих изменениях межмуниципальных маршрутов: 1. Маршрут № 111: предложено установление прямого транспортного сообщения от Федоровского кладбища с Дзержинским районом города Ярославля путем продления маршрута до ТРЦ «Альтаир» через Юбилейный мост, Тутаевское шоссе и улицу Бабича; 2. Маршрут № 107: установить следующую трассу – ФИО7 (Декабристов, Луначарского) – М-8 (новое направление) – Ярославль (Московский проспект) до остановки Автовокзал с минимальным количеством остановок в городской черте Ярославля в целях уменьшения времени движения; 3. Маршрут № 141: предложено продлить маршрут по проспектам Авиаторов, Ленина, Октября и Ленинградскому до улицы Волгоградской.

Приказом Департамента от 03.10.2019 № 90 схема движения межмуниципальных маршрутов № 107, 111, 141 изменена таким образом, что протяженность данных межмуниципальных маршрутов существенно увеличилась, что привело к увеличению количества транспортных средств, обслуживающих маршруты, изменению части остановочные пунктов и пути следования. Согласно пункту 2.6 приказа от 03.10.2019 № 90 датой начала осуществления перевозок по измененным маршрутам является 01.01.2020.

Департамент направил Обществу письмо от 19.09.2019 № 270 с предложениями по изменению межмуниципальных маршрутов № 112 и 116 и увеличению количества обслуживающих их транспортных средств: 1. Маршрут № 112 (в прямом и обратном пути следования); улично-дорожная сеть ЖК «Зеленый квартал», а/д Ляпино – Прусово, <...> Северо-восточная окружная автомобильная дорога г. Ярославля, а/д 273 км М-8 «Холмогоры», г. Ярославль (обход города Ярославля с мостом через реку Волгу, Ленинградский пр-т) с привлечением 12 автобусов малого класса; Маршрут № 116 (в прямом и обратном пути следования): улично-дорожная сеть ЖК «Зеленый квартал», а/д Ляпино – Прусово, <...> Октябрьская площадь, ул. Республиканская, ул. Советская, Красная площадь, ул. Ушинского, площадь Волкова, ул. Свободы, площадь Ярославль Главный с привлечением 9 автобусов малого класса. В письме от 23.09.2019 № 35 Общество согласовало предложенные Департаментом изменения межмуниципальных маршрутов № 112 и 116 и увеличение количества транспортных средств, обслуживающих их.

Приказом Департамента от 30.09.2019 № 89 межмуниципальные маршруты № 112 и 116 были изменены. Согласно пункту 2.6 приказа от 30.09.2020 № 89 датой начала осуществления перевозок по измененным маршрутам является 01.01.2020.

После издания приказов от 30.09.2019 № 89, от 03.10.2019 № 90 Обществу выданы свидетельства и карты маршрутов в количестве, соответствующем единицам транспортных средств по межмуниципальным маршрутам № 107, 111, 112, 116, 141. Приказом Департамента от 10.12.2019 № 111 приказы от 03.10.2019 № 90 и от 30.09.2020 № 89 признаны утратившими силу.

Проанализировав обстоятельства дела, положения Закона № 220-ФЗ, Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Управление пришло к выводу о том, что Департамент, изменив по предложению Общества приказами от 30.09.2019 № 89 и от 03.10.2019 № 90 начальную и конечную точку маршрутов № 107, 111, 112, 116, 141, совершил действия, направленные на фактическое установление новых маршрутов и передачу официальных документов – свидетельств и карт маршрутов для осуществления перевозок, без проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом № 220-ФЗ. В связи с отменой приказом Департамента от 10.12.2019 № 111 приказов от 30.09.2019 № 89 и от 03.10.2019 № 90 новые маршруты № 107, 111, 112, 116, 141 фактически не установлены, вместе с тем на основании отмененных приказов выданы свидетельства и карты несуществующих маршрутов. Несмотря на нарушение порядка выдачи свидетельств и карт новых маршрутов, данные документы, являясь официальными правоустанавливающими документами, имеющими необходимые и установленные нормативными правовыми актами средства защиты, подтверждающие их подлинность, являются действительными и позволяют перевозчику осуществлять перевозки по фактически новым, но юридически несуществующим межмуниципальным маршрутам, что подтверждается решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.10.2020 то делу № А82-10975/2020.

По результатам рассмотрения дела комиссией Управление установлены согласованные действия между Департаментом и Обществом, выразившиеся в переписке между данными лицами, направленной на изменение начальной и (или) конечной точек маршрутов № 107, 111, 112, 116, 141, недопускаемое Законом № 220-ФЗ и Порядком 285-п без установления нового маршрута регулярных перевозок, а также в издании Департаментом по результатам такой переписки приказов от 30.09.2019 № 89 и от 03.10.2019 № 90, изменяющих начальные и конечные точки данных межмуниципальных маршрутов, в выдаче Департаментом Обществу без проведения конкурентных процедур имеющих юридическую силу свидетельств и карт маршрутов, позволяющих Обществу осуществлять перевозки, принятых и используемых Обществом, что приводит к ограничению конкуренции на рынке межмуниципальных перевозок и нарушению запрета, установленного статьей 16 Закона № 135-ФЗ.

Комиссия Управления вынесла решение от 29.12.2020 по делу № 076/01/16- 333/2020 о нарушении антимонопольного законодательства. На основании принятого решения Обществу выдано предписание принять меры, направленные на прекращение перевозок по незаконно измененным, фактически новым маршрутам № 107, 111, 112, 116, 141 на основании выданных в противоречие действующему законодательству Департаментом новых свидетельств и карт маршрутов.

Не согласившись с решением и предписанием, Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их недействительными (дело №А82-1474/2021). Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Закона № 135-ФЗ, суды первой, апелляционной и кассационной инстанции при рассмотрении дела №А82-1474/2021 пришли к выводу об отсутствии оснований для признания недействительным решения Управления и о наличии оснований для признания недействительным предписания антимонопольного органа.

При этом суды признали, что отмена приказов от 30.09.2019 № 89, от 03.10.2019 № 90 не устранила результат согласованных действий Департамента и Общества в связи с тем, что свидетельства и карты новых маршрутов являются действительными и позволяют перевозчику осуществлять перевозки по фактически новым, но юридически несуществующим межмуниципальным маршрутам. При этом суды признали предписание Управления недействительным по причине того, что принятие мер, направленных на полное прекращение перевозок по измененным маршрутам № 107, 111, 112, 116, 141, может повлечь нарушение публичных интересов и прав пассажиров.

Полагая, что действия Департамента по выдаче новых свидетельств и карт маршрутов по измененным маршрутам не соответствуют законодательству, антимонопольный орган обратился в суд с рассматриваемым требованием.

При разрешении настоящего спора суд основывается на следующем.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ.

В силу части 1 статьи 14 Закона N 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

В части 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Пунктом 20 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ установлено, что картой маршрута регулярных перевозок является документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту. Согласно части 8 статьи 14 Закона N 220-ФЗ государственный или муниципальный заказчик выдает на срок действия государственного или муниципального контракта карты маршрута регулярных перевозок. В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона N 220-ФЗ карта муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок, смежного межрегионального маршрута регулярных перевозок выдается на каждое транспортное средство, используемое для регулярных перевозок по соответствующему маршруту. Водитель транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, обязан иметь при себе и предоставлять для проверки должностным лицам органа государственного транспортного контроля карту маршрута регулярных перевозок (часть 3 статьи 35 Закона N 220- ФЗ).

Основания для прекращения действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок установлены в статье 29 Закона N 220-ФЗ.

Согласно части 5 названной статьи Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок;

2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок;

4.1) наличие обоснованной жалобы на выполнение в течение одного месяца двух и более рейсов по межрегиональному маршруту регулярных перевозок с отправлением транспортных средств из остановочных пунктов ранее времени, предусмотренного установленным расписанием.

5) иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

В силу части 2 статьи 29 Закона N 220-ФЗ по обстоятельствам, предусмотренным пунктами 1, 2, 4, 5 и 6 части 1 статьи 29 указанного Закона, действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок прекращается с момента наступления данных обстоятельств.

Кроме того, в соответствии с подпунктом 2 части 1 статьи 29 Закона 220-ФЗ уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращает действие данного свидетельства на основании вступившего в законную силу решения суда о прекращении действия данного свидетельства.

Прекращение действия свидетельства означает прекращение права лица осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту, то есть, по существу является мерой административного воздействия.

При рассмотрении настоящего дела суд не может не учитывать выводы судов, приведенные в судебных актов по делу №А82-1474/2021 о том, что Департаментом и Обществом осуществлены согласованные действия, выразившиеся в переписке, направленной на изменение начальной и (или) конечной точек маршрутов № 107, 111, 112, 116, 141, недопускаемое Законом № 220-ФЗ без установления нового маршрута регулярных перевозок, а также в издании Департаментом по результатам такой переписки приказов от 30.09.2019 № 89 и от 03.10.2019 № 90, изменяющих начальные и конечные точки данных межмуниципальных маршрутов, в выдаче Департаментом Обществу без проведения конкурентных процедур имеющих юридическую силу свидетельств и карт маршрутов, позволяющих Обществу осуществлять перевозки, принятых и используемых Обществом, которые привели к ограничению конкуренции на рынке межмуниципальных перевозок и нарушению запрета, установленного статьей 16 Закона № 135-ФЗ. Отмена приказов от 30.09.2019 № 89, от 03.10.2019 № 90 не устранила результат согласованных действий Департамента и Общества в связи с тем, что свидетельства и карты новых маршрутов являются действительными и позволяют перевозчику осуществлять перевозки по фактически новым, но юридически несуществующим межмуниципальным маршрутам.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что действия Департамента по выдаче Обществу свидетельств и карт новых маршрутов по фактически новым, но юридически несуществующим межмуниципальным маршрутам являются незаконными и действие данных документов подлежит прекращению.

Доводы третьего лица об отсутствии у антимонопольного органа права на обращение в суд данными требованиями суд полагает несостоятельными, поскольку поданное в суд заявление по существу направлено на привлечение к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение (подп. «ж» подп. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) и может предъявлено в порядке искового производства или по правилам 24 Главы АПК РФ, поскольку рассмотрение требований в подобной процедуре не нарушает прав и законных интересов соответствующих лиц. Срок на подачу заявления антимонопольным органом не пропущен и правомерно исчисляется от даты принятия решения от 29.12.2020 по делу № 076/01/16- 333/2020, поскольку на момент возбуждения антимонопольного дела у заявителя отсутствуют основания для признания Департамента нарушившим приведенные требования законодательства.

При таких обстоятельствах, учитывая наличие у Управления правомочий и охраняемого законом интереса по обращению в суд с данными требованиями и основываясь на результатах рассмотрения дела №А82-1474/2021, суд признает незаконными действия Департамента по выдаче Обществу свидетельств серии ЯО-76: №000021, №000022, №000023, №000024, №000025, а также карт маршрутов №№000175, 000167, 000149, 000161, выданных на основании данных свидетельств; и полагает необходимым прекратить действие свидетельств серии ЯО-76: №000021, №000022, №000023, №000024, №000025, а также карт маршрутов №№000175, 000167, 000149, 000161, выданных Департаментом транспорта Ярославской области на основании данных свидетельств, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению полностью.


Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконными действия Департамента транспорта Ярославской области по выдаче Обществу с ограниченной ответственностью «ВОЛТАКС-ТРАНС» свидетельств серии ЯО-76: №000021, №000022, №000023, №000024, №000025, а также карт маршрутов №№000175, 000167, 000149, 000161, выданных на основании данных свидетельств; прекратить действие свидетельств серии ЯО-76: №000021, №000022, №000023, №000024, №000025, а также карт маршрутов №№000175, 000167, 000149, 000161, выданных Департаментом транспорта Ярославской области на основании данных свидетельств.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме). Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, ( через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).


Судья

Украинцева Е.П.