Решение от 24 апреля 2025 г. по делу № А51-1659/2025

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, <...>

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-1659/2025
г. Владивосток
25 апреля 2025 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 апреля 2025 года.

Полный текст решения изготовлен 25 апреля 2025 года.

Арбитражный суд  Приморского края в составе судьи  Нестеренко Л.П.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дутовой Н.И.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Открытого акционерного общества «СТРОИТЕЛЬ» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Администрации города Владивостока (ИНН <***>, ОГРН <***>)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление градостроительства администрации города Владивостока (ИНН <***>)

об оспаривании постановления от 13.01.2025 № 30 «О приостановлении действия разрешения на строительство от 17.07.2018 № RU25304000-364/2018»,

при участии: от заявителя - ФИО1 по доверенности от 09.01.2025, от ответчика и третьего лица – ФИО2 по доверенностям от 13.12.2024 № 1-3/5786,  от 13.12.2024 № 48,

установил:

заявитель обратился в арбитражный суд с указанным требованием.

Поддерживая заявленное требование, представитель акционерного общества указал, что орган местного самоуправления вправе отменить принятый им ненормативный правовой акт или приостановить его действие только в том случае, если он не соответствовал закону. При этом реализация этого полномочия не может ставиться в зависимость от усмотрения данного органа. Утверждает, что оспариваемое постановление не имеет нормативного обоснования, носит произвольный характер и направлен на воспрепятствование законной предпринимательской деятельности заявителя.

Заявитель указал, что при принятии обеспечительных мер в виде запрета ОАО «Строитель» осуществлять деятельность по монтажу, размещению и строительству объектов в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:010023:89 в рамках дела № А51-23634/2024 суду не было представлено сведений о том, что на этом земельном участке уже построен и в 2018 году введен в эксплуатацию многоквартирный жилой дом по ул. Зейская, 14, а также ведется строительство второго многоквартирного дома.

Кроме того, Градостроительный кодекс РФ вовсе не предусматривает возможности приостановления разрешения на строительство, а органом, выдавшим разрешение на строительство, являлась не администрация г. Владивостока, а Управление градостроительства г. Владивостока.

 Представитель администрации г. Владивостока и УГ с заявленными требованиями не согласился, указав, что по правилам части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Ссылается на то, что управление градостроительства не является органом местного самоуправления, который осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, а лишь входит в его структуру и осуществляет отдельные функции, ввиду чего администрация имела полномочия по приостановлению действия разрешения на строительство, выданного УГ.

Ответчик пояснил, что обратился в арбитражный суд с иском к ОАО «Строитель» о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 25:28:010023:89 и об исключении из ЕГРН записи об этом праве (дело № А51-23634/2024), в рамках названного дела приняты обеспечительные меры, в отмене которых было отказано. Постановление администрации г. Владивостока от 13.01.2025 № 30 обусловлено наличием данных обеспечительных мер и ответа инспекции строительного надзора о том, что в границах спорного земельного участка ведется строительство 15-этажного многоквартирного дома, а извещение о начале строительства других объектов капитального строительства в инспекцию не поступало.

При рассмотрении дела суд установил, что в постоянном (бессрочном) пользовании открытого акционерного общества «Строитель» находится земельный участок с кадастровым номером 25:28:010023:89 площадью 39801 кв.м, расположенный примерно в 10 м по направлению на юг от ориентира – жилой дом по ул. Зейская, 10 в г. Владивостоке, с видом разрешенного использования «под комплексную жилую застройку 2-й очереди 51 микрорайона», что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.

17.07.2028 Администрация г. Владивостока в лице начальника Управления градостроительства и архитектуры выдала ОАО «Строитель» разрешение № RU25304000-364/2018 на строительство объекта капитального строительства «Застройка второй очереди 51 микрорайона по ул. Зейская в г. Владивостоке. II этап». Впоследствии действие данного разрешения на строительство продлялось: 02.09.2019 – до 02.12.2020, 20.11.2023 – до 02.12.2024, 11.10.2024 – до 02.12.2025.

19.12.2024 Арбитражным судом Приморского края в рамках дела № А51-23634/2024 по иску администрации г. Владивостока о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования ОАО «Строитель» в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:010023:89 (запись государственной регистрации от 14.07.2006 № 25-25-01/087/2006-261) и об исключении из ЕГРН сведений о праве постоянного (бессрочного) пользования ответчика в отношении указанного земельного участка были приняты обеспечительные меры в виде запрета ОАО «Строитель» осуществлять деятельность по монтажу, размещению и строительству объектов в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:010023:89, площадью 39801 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир жилой дом. Участок находится примерно в 10 м по направлению на юг от ориентира. Почтовый адрес ориентира: <...>.  

Постановлением от 13.01.2025 № 30 администрация г. Владивостока приостановила действие разрешения на строительство от 17.07.2028 № RU25304000-364/2018 со ссылкой на определение Арбитражного суда Приморского края от 19.12.2024 по делу № А51-23634/2024 и ответ Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 25.12.2024 № 52/4162.

Не согласившись с данным постановлением, полагая, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы ОАО «Строитель», акционерное общество оспорило его в арбитражном суде.

Исследовав материалы дела, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд пришел к выводу об обоснованности заявленного требования.

Так, на основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Названное положение Закона № 131-ФЗ являлось предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, согласно правовой позиции которого, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-0-0, положение части 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации также отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26.05.2011 № 739-0-0, от 22.03.2012 № 486-0-0, от 29.01.2015 N 140-О).

Согласно части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В силу пункта 20 части 1 статьи 14, пункта 26 части 1, городского округа. статьи 16 Закона № 131-ФЗ выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами) относится к вопроса местного значения городского поселения, городского округа.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 20 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока 03.03.2005 № 49, определено, что структуру органов местного самоуправления города Владивостока составляют:

1) представительный орган города Владивостока - Дума города Владивостока;

2) высшее должностное лицо города Владивостока - глава города Владивостока;

3) исполнительно-распорядительный орган города Владивостока - администрация города Владивостока;

4) контрольно-счетный орган города Владивостока - Контрольно-счетная палата города Владивостока.

Согласно части 2 статьи 31 Устава города Владивостока структура администрации города Владивостока утверждается Думой города Владивостока по представлению главы города Владивостока. В структуру администрации города Владивостока могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Владивостока.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им или его структурным подразделением правовой акт.

Кроме того, как следует непосредственно из текста изначально выданного разрешения на строительство от 17.07.2028 № RU25304000-364/2018, оно было выдано именно Администрацией г. Владивостока, а не отраслевым (функциональным) органом администрации г. Владивостока, за подписью начальника управления градостроительства и архитектуры.   

Согласно пункту 2.2 Административного регламента предоставления администрацией г. Владивостока муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство», утвержденного постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 № 1606 и действовавшим на момент выдачи ОАО «Строитель» спорного разрешения на строительство, данная муниципальная услуга предоставляется администрацией в лице управления градостроительства и архитектуры администрации.

В настоящее время действует Административный регламент, утвержденный постановлением администрации г. Владивостока от 31.12.2019 № 4566, которым также предусмотрено, что предоставление муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство, в том числе в связи с необходимостью продления срока действия разрешения на строительство»,  осуществляется Администрацией в лице управления градостроительства (пункт 2.1.1).

В этой связи суд отклоняет довод заявителя о том, что администрация г. Владивостока не полномочна в порядке самоконтроля отменять правовые акты, принятые ее отраслевым (функциональным) органом - управлением градостроительства.

Вместе с тем, как разъяснено в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

В соответствие с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Администрация г. Владивостока не привела каких бы то ни было доводов относительно того, что разрешение на строительство от 17.07.2028 № RU25304000-364/2018 на момент его выдачи не соответствовало закону или иному нормативному правовому акту (проектная документация не соответствовала требованиям градостроительного регламента и градостроительной документации, имели место ограничения в размещении объекта капитального строительства и т.п.)

Тот факт, что ответчик подал в арбитражный суд иск к ОАО «Строитель» о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования ОАО «Строитель» в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:010023:89 и об исключении из ЕГРН сведений об этом праве, сам по себе не мог обусловить приостановление действия разрешения на строительство.

В целях сохранения существующего фактического положения, устранения возможного затруднения в исполнении судебного акта, если он будет принят в пользу органа местного самоуправления, и недопущения причинения значительного вреда администрация вправе была в рамках дела № А51-23634/2024 ходатайствовать о принятии соответствующих обеспечительных мер.

Администрация воспользовалась этим процессуальным правом, испрашиваемые обеспечительные меры были приняты определением от 19.12.2024 по указанному делу. Согласно указанному определению ОАО «Строитель» запрещено осуществлять деятельность по монтажу, размещению и строительству объектов в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:010023:89, при этом наличие разрешения на строительство от 17.07.2028 № RU25304000-364/2018 не может создавать препятствий к исполнению данного определения.   

Письмо Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 25.12.2024 № 52/4162 также не могло послужить основанием для приостановления действия разрешения на строительство, поскольку лишь подтверждает факт ведения строительства объекта «Застройка второй очереди 51 микрорайона по ул. Зейская в г. Владивостоке. II этап» и отсутствие извещений о начале строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010023:89 других объектов капитального строительства, кроме 15-этажного многоквартирного дома.  

В случае же, если строительство объекта осуществляется застройщиком с нарушением установленных правил, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора органы вправе принять соответствующие меры административного реагирования. При этом органы местного самоуправления не вправе осуществлять строительный надзор; согласно части 7 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется посредством федерального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и регионального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, общими требованиями к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В преамбуле постановления администрации г. Владивостока от 13.01.2025 № 30 приведены ссылки на Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав города Владивостока, которыми руководствовался ответчик при издании данного постановления.

Однако никаким из указанных нормативных правовых актов не закреплено право органа местного самоуправления приостанавливать действие разрешений на строительство, выданных с соблюдением установленных правил и требований.

Более того, Градостроительный кодекс РФ вовсе не предусматривает возможности приостановления действия разрешения на строительство.

В случаях, установленных частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ,  действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, исполнительного органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", в том числе при принудительном прекращении права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд,  расторжении договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки (пункты 1, 3 данной части).   

При этом пунктом 10.1 статьи 2 ГрК РФ единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений закреплено в качестве одного из принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Учитывая изложенное, оспариваемое постановление ответчика не соответствует закону и нарушило права и законные интересы заявителя, который вправе будет продолжить строительство объекта на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010023:89 на основании разрешения на строительство от 17.07.2028 № RU25304000-364/2018, соблюдая правила и нормы, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, в случае отмены обеспечительных мер и при отсутствии иных препятствий к этому, не дожидаясь разрешения администрацией г. Владивостока вопроса о возобновлении действия этого разрешения на строительство.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Понесенные заявителем расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с ответчика согласно статье 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Признать недействительным постановление Администрации города Владивостока от 13.01.2025 № 30 «О приостановлении действия разрешения на строительство от 17.07.2018 № RU25304000-364/2018».

Решение подлежит немедленному исполнению.

Взыскать с Администрации города Владивостока в пользу Открытого акционерного общества «СТРОИТЕЛЬ» 50000 руб. (Пятьдесят тысяч рублей) расходов по уплате государственной пошлины.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.


            Судья                                                                                                  Нестеренко Л.П.