Решение от 17 мая 2023 г. по делу № А76-1224/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-1224/2023
17 мая 2023 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 10 мая 2023 года.

Решение в полном объеме изготовлено 17 мая 2023 года.


Судья Арбитражного суда Челябинской области А.А. Петров при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Районная больница с. Миасское»

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Челябинской области

о признании частично недействительным акта выездной плановой комплексной проверки,

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства здравоохранения Челябинской области.

с участием в судебном заседании: от заявителя – ФИО2 (Выписка ЕГРЮЛ, решение, паспорт), ФИО3 (доверенность от 11.01.23, паспорт), от административного органа – ФИО4 (доверенность № 15 от 24.03.23, паспорт), ФИО5 (доверенность № 19 от 19.05.22, паспорт),



УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Районная больница с. Миасское» (далее – заявитель, ГБУЗ «РБ с. Миасское», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Челябинской области (далее – административный орган, ТФОМС, Фонд), в котором просит признать недействительным акт выездной плановой комплексной проверки ГБУЗ «РБ с. Миасское» по вопросу использования средств обязательного медицинского страхования от 20.12.2022 в части требования возвратить в бюджет Фонда средства обязательного медицинского страхования в сумме 146 947, 76 рублей (далее – оспариваемое решение).

Определением от 01.03.2023 заявление принято к производству арбитражного суда.

Протокольным определением от 10.04.2023, суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу и перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

Определением от 10.04.2023 в порядке статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Челябинской области.

Представители заявителя в судебном заседании на заявленных требованиях настаивали в полном объеме по доводам заявления.

Представители административного органа в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились по доводам, изложенным в отзыве на заявления.

В судебное заседание третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, уполномоченных представителей не направило, извещено надлежащим образом (л.д. 94), мотивированных ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявило, при этом стороны не возражали против рассмотрения дела в отсутствие правовой позиции по делу третьего лица, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу в их отсутствие, с учетом положений статей 123, 156 АПК РФ.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

На основании приказа Фонда от 03.11.2022 № 746 Комиссией ТФОМС проведена выездная плановая комплексная проверка по вопросу использования средств обязательного медицинского страхования, полученных Государственным автономным учреждением здравоохранения «Районная больница с. Миасское» за период с 01.10.2020 по 30.09.2022.

По результатам проверки Комиссией ТФОМС составлен Акт выездной комплексной проверки от 20.12.2022 (л.д. 14-55), в котором установлено в т.ч. следующее:

Согласно штатному расписанию учреждения на 2020 год все должности врачей, фельдшеров и водителей выездных бригад скорой медицинской помощи за период с 01.10.2020 по 31.12.2020 финансировались заснет средств ОМС (приложение 15).

На основании данных отчетов «Фактическая реализация задания ФОМС» и «Плановые объемы медицинской помощи (бюджет)» за 2020 год и 9 месяцев 2020 года, а также пояснительной записке главного врача ГБУЗ «РБ с. Миасское» от 13,12.2022 № 1134, установлено, что за 4 квартал 2020 года выездными бригадами скорой медицинской помощи ГБУЗ «РБ с. Миасское» осуществлено всего 1413 случаев оказания скорой медицинской помощи, в том числе не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам - 43 случая, или 3,0 % от общего количества случаев (приложение 15).

В ходе проведения проверки выявлено, что за счет средств ОМС ГБУЗ «РБ с. Миасское» за период с 01.10.2020 по 31.12.2020 выплачена заработная плата врачам, фельдшерам и водителям выездных бригад скорой медицинской помощи всего на сумму 3 762 103,53 руб. (приложение 15).

Согласно расчету, произведенному за период с 01.10.2020 по 31.12.2020 пропорционально количеству случаев оказания скорой медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам (3,0%), расходы на заработную плату врачей, фельдшеров и водителей выездных бригад скорой медицинской помощи учреждения за счет средств областного бюджета должны составлять 112 803,11 руб. (приложение 15).

На основании пункта 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 2911.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ) медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно части 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, разделу IV Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 2.2019 № 1610 (далее - Программа государственных гарантий на 2020 год), 47 раздела VTJ Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Челябинской области на 2020 год и плановый период 2021 и 20122 годов, утвержденной Постановлением Правительства Челябинской области от 19.12.2019 № 557-П (далее - Территориальная программа на 2020 год), подпункту 1 пункта 186 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н (далее - Правила ОМС) в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС входят, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, принимающих непосредственное участие в оказании медицинской помощи (врачи, фельдшера), а также работников медицинских организаций, не принимающих непосредственного участия в оказании медицинской помощи (водители), застрахованным по ОМС лицам.

В соответствии с абзацами 25, 27 раздела V Программы государственных гарантий на 2020 год, включающих базовую программу ОМС, подпунктом 2 пункта 32 раздела V Территориальной: программы на 2020 год, включающих Территориальную программу OMC, за счет бюджетных ассигнований областного бюджета осуществляется финансовое обеспечение скорой, в том числе, скорой специализированной медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам.

Таким образом, в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС не включены расходы на оплату труда врачей, фельдшеров и водителей выездных бригад скорой медицинской помощи, осуществляющих выезды на оказание скорой медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам.

В связи с вышеизложенным, на основании пункта 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ, абзацев 25, 27 раздела V Программы государственных гарантий а 2020 год, подпункта 2 пункта 32 раздела V Территориальной программы на 2020 год расходы, произведённые ГБУЗ «РБ с. Миасское» за 4 квартал 2020 года за счет средств ОМС на оплату врачей, фельдшеров, водителей выездных бригад скорой медицинской помощи, осуществляющих выезды на оказание скорой медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам на общую сумму 146 947,76 руб. (заработная плата (подстатья 211 КОСГУ) - 112863,10 руб., начисления на выплаты по оплате труда (подстатья 213 КОСГУ) - 34084,66 руб.), являются нецелевым использованием средств ОМС (приложение 15).

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за нецелевое использование средств ОМС ГБУЗ «РБ с. Миасское» начислен штраф в размере 14694, 78 руб.

В резолютивной части Акта выездной комплексной проверки от 20.12.2022 учреждению предписано средства ОМС, использованные не по целевому назначению в рамках Территориальной программы ОМС, в сумме 517 742,48 руб. (в т.ч. спорные 146 947,76 руб.) возвратить в течение 10 рабочих дней со дня предъявления ТФОМС Челябинской области данного требования путем перечисления в бюджет ТФОМС Челябинской области (пункт 1); в срок до 19 января 2023 года представить в ТФОМС Челябинской области план мероприятий по устранению выявленных в ходе проверки нарушений (пункт 4).

Учреждение представило в ТФОМС свои возражения на Акт выездной комплексной проверки от 20.12.2022 (л.д. 57-58), в которых указало, что в части спорного нарушения не согласно с тем, что оно не было устранено по следующим основаниям:

В 4 квартале 2020 года была проведена выездная плановая комплексная проверка по вопросу использования средств обязательного медицинского страхования, полученных ГБУЗ «РБ с. Миасское», за период с 01.10.2018 по 30.09.2020, по результатам данной проверки 22.12.2020 был подписан акт проверки с разногласиями. Разногласия направлены в ТФОМС Челябинской области в соответствующие законодательству сроки. Решение по разногласиям получено ГБУЗ «РБ с. Миасское» в январе 2021 года.

В связи с вышеизложенным, учреждение не имело возможности ввести в штатное расписание должности по бюджету и произвести начисление заработной платы за счет субсидии на выполнение государственного задания прошедшими датами. На основании решения по разногласиям, в целях недопущения дальнейшего нецелевого использования средств ОМС было принято решение рассчитать необходимое количество ставок и ввести их в штатное расписание с 2021 года, а для выплаты причитающейся заработной платы за счет субсидии на выполнение государственного задания за октябрь-декабрь 2020 года выплатить причитающуюся сумму в виде премии по итогам работы за 4 квартал 2020 года из расчета 1 ставка (32440,00 руб.) среднего медперсонала и 1,25 ставка (20200,00 руб.) водителя СМП. Премия составила 99000,00 руб. для среднего персонала, 76000,00 руб. для водителей СМП.

По данному пункту нарушения считаем неправомерным применение нецелевого использования средств в связи с тем, что в заработную плату за март 2021 года была выплачена премия по итогам работы за 4 квартал 2020 года. Данная премия была выплачена не в счет возмещения расходов по ОМС, а исходя из расчета оказания медицинской помощи по государственному заданию бюджета.

В акте проверки факт выплаты премии не отражен, не смотря на то, что всю информацию мы предоставляли.

По результатам рассмотрения данных возражений ТФОМС Сообщением от 30.12.2022 № 01-4219 о результатах рассмотрения возражении на акт плановой комплексной проверки от 20 декабря 2022 года (л.д. 59-62) не принял данные возражения на акт проверки, указав следующее:

Доводы медицинской организации о том, что за счет субсидии на выполнение государственного задания работникам скорой медицинской помощи была выплачена премия по итогам работы за 4 квартал 2020 года Фондом не принимаются, так как механизм возврата средств ОМС, использованных медицинской организацией не по целевому назначению, строго установлен частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ.

Положения Закона № 326-ФЗ не предусматривает медицинским организациям права вместо возврата в бюджет ТФОМС средств ОМС, использованных не по целевому назначению, производить выплаты в виде премий за счет субсидий на выполнение государственного задания.

Позиция медицинской организации, заключающаяся в невозможности ввести в штатное расписание должности по бюджету и произвести начисления заработной платы за счет субсидии на выполнение государственного задания, то есть из надлежащего источника (за счет бюджетных ассигнований областного бюджета вместо ОМС) не отменяет нецелевое использование средств ОМС. Следует отметить, что не только Территориальной программой на 2020 год и Программой государственных гарантий на 2020 год установлен источник финансового обеспечения скорой медицинская помощь не застрахованным по ОМС лицам, но и в 2018 году, 2019 году и в более ранние периоды времени в качестве источника оплаты определены бюджетные ассигнования областного бюджета. В связи с чем, ссылка на результаты выездной плановой комплексной проверки по использованию средств ОМС, проведенной ТФОМС Челябинской области; в 2020 года, безосновательна.

При указанных обстоятельствах учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Настоящее дело рассматривается в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

По смыслу приведенных процессуальных норм законность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти проверяется судом на момент их принятия (совершения).

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, бремя доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является вертикальный характер правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, между органом или должностным лицом, осуществляющим публичные полномочия, и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность.

По своей правовой природе подлежащий оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ ненормативный правовой акт - это принятый в письменной (документарной) или в устной форме правовой акт властно-распорядительного характера, отражающий результат применения правовой нормы уполномоченным органом публичной власти (должностным лицом) к фактическим обстоятельствам, содержащий формально определенные, обязательные для исполнения правила поведения (предписания, решения, указания, разъяснения), влекущий юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение правоотношений) для персонализированных (конкретно определённых) адресатов указанного акта.

Ненормативный правовой акт по своему характеру является индивидуальным (персонализированным), то есть его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, он принимается для регулирования определенной фактической ситуации, его действие, как правило, исчерпывается однократным надлежащим исполнением.

При этом ненормативный правовой акт, выраженный в письменной форме, может быть принят как в установленной нормами права определённой форме и процедуре, так и в иной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в рассмотрении по существу либо удовлетворении обращения), а равно - вне рамок установленной нормами права процедуры либо с ее нарушением.

Вышеуказанные признаки ненормативного правового акта находят свое отражение, в том числе, в разъяснении, приведенное в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которому к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Как разъясняется в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о контроле), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

В рассматриваемом случае суд, оценивая природу оспариваемого акта, учитывает, что итоговые выводы, а также одностороннее властное волеизъявление административного органа о возврате денежных средств в бюджет Фонда, адресованное учреждению, содержатся именно в акте проверке ТФОМС от 20.12.2022 (раздел «Требования»).

С учетом изложенного суд устанавливает, что оспариваемое решение обладает признаками ненормативного правового акта - решения, подлежащего оспариванию по правилам глав 24 АПК РФ.

При этом в ходе судебного разбирательства доводов о необходимости прекращения производства по делу по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, заинтересованными лицами заявлено не было.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Материалами дела подтверждается факт соблюдения заявителем установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на подачу заявления в суд.

Оспариваемое решение принято Фондом в пределах полномочий административного органа, Комиссией ТФОМС, проводившей проверку.

О наличии процедурных нарушений при проведении проверки учреждение не заявляло, в материалах дела доказательства наличия таких нарушений отсутствуют.

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Пунктом 3 указанной статьи предусматривается, что нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

В силу статьи 38 БК РФ целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов, разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 22 июня 2006 года № 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ", в постановлении от 22.06.2006 № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъясняет, что учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества. Собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым, излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Аналогичное положение закреплено в статье 25 Закона Челябинской области от 18.12.2003 №207-ЗО «О порядке управления государственной собственность Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области».

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Согласно статье 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Положения статей 28, 38, 147 БК РФ, Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон № 326-ФЗ), а именно, часть 6 статьи 14, часть 2 статьи 28, часть 1 статьи 38 Закона № 326-ФЗ свидетельствуют о том, что средства обязательного медицинского страхования, получаемые медицинскими организациями, являются целевыми.

Нецелевым использованием бюджетных средств согласно статье 306.4 БК РФ признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет управление средствами ОМС на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ ОМС и в целях обеспечения финансовой устойчивости ОМС на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных настоящим Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.

Согласно пунктам 2 и 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и аккумулирует средства ОМС и управляет ими, осуществляет финансовое обеспечение реализации территориальных программ ОМС в субъектах Российской Федерации, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости ОМС в порядке, установленном Федеральным фондом; осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с частью 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд в порядке, установленном Федеральным фондом, вправе осуществлять контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

В соответствии со статьей 4 Закона № 326-ФЗ одним из основных принципов осуществления ОМС является обеспечение за счет средств ОМС гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ ОМС.

В силу части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона № 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Как следует из материалов дела, ТФОМС было установлено следующее нарушение:

Согласно части 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, разделу IV Территориальной программы на 2020 год, подпункту 1 пункта 186 Правил ОМС в структуру на оплату медицинской помощи по ОМС входят» в том числе расходы на заработную плату, начисления на выплаты но оплате труда работников медицинских организаций, принимающих непосредственное участие в оказаний медицинской помощи (врачи, фельдшера), а также работников медицинских организаций, не принимающих непосредственного участия в оказании медицинской помощи (водители), застрахованным по ОМС лицам.

В соответствии с абзацами 25, 27 раздела V Программы государственных гарантий 2020 год, включающих базовую программу ОМС, подпунктом 2 пункта 32 раздела V Территориальной программы на 2020 год, включающих Территориальную программу ОМС, за счет бюджетных ассигнований областного бюджета осуществляется финансовое обеспечение скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам.

Таким образом, в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС не включены расходы на оплату труда врачей, фельдшеров и водителей выездных бригад скорой медицинской помощи, осуществляющих выезды на оказание скорой медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам.

Существо нецелевого использования средств ОМС, вмененное Фондом учреждению, заключается в нарушении пропорции финансирования оплаты труда врачей, фельдшеров, водителей выездных бригад скорой медицинской помощи, осуществляющих выезды на оказание скорой медицинской помощи в 4 квартале 2020 года, поскольку в 2020 году заработная плата и начисления на выплаты по оплате труда данным работникам в нарушение требований закона в связи с осуществлением медицинской помощи не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС лицам, в общем размере 146 947,76 руб. была оплачена учреждением за счет средств ОМС, а не областного бюджет.

Наличие соответствующего нарушения, допущенного в 4 квартале 2020 года, подтверждаются материалами дела, соответствующий расчет представлен в материалы дела (л.д. 56) и заявителем не оспорен.

Вместе с тем, суд полагает обоснованным довод заявителя о том, что им до момента проведения проверки были предприняты усилия, направленные на то, чтобы устранить последствия данного нарушения после его самостоятельного обнаружения учреждением и до проведения проверки Фондом в 2022 году.

Из материалов дела следует, что, установив факт нарушения принципа пропорциональности оплаты труда своим работникам за счет средств ОМС и бюджета Челябинской области по согласованию с учредителем – Министерством здравоохранения Челябинской области учреждение за счет субсидии на выполнение государственного задания (т.е. за счет средств областного бюджета) выплатило соответствующим работникам скорой медицинской помощи на основании приказа от 29.03.2021 № 78, списка на получение по коду 135 за март 2021 года (л.д. 99-100) 175 000 рублей за 4 квартал 2020 года из расчета 1 ставка (32440,00 руб.) среднего медперсонала и 1,25 ставка (20200,00 руб.) водителя СМП. Премия составила 99000,00 руб. для среднего персонала, 76000,00 руб. для водителей СМП.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, Фондом не оспариваются.

Частью 1 статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) предусматривается, что работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).

Действующее трудовое законодательство не содержит норм, которые препятствовали бы выплате премий по итогам прошлого календарного года в текущем календарном году.

Следовательно, начиная с момента выплаты соответствующих премий работникам скорой медицинской помощи учреждения за 4 квартал 2020 года, ГБУЗ «РБ с. Миасское» совершило действия, направленные на восстановление (выравнивание) нарушения принципа пропорциональности оплаты труда за счет областного бюджета и за счет средств ОМС в 4 квартале 2020 года, а сотрудники скорой помощи учреждения дополнительно получили соответствующие премии за 4 квартал 2020 «за добросовестный труд, ответственное выполнение должностных обязанностей» (л.д. 99).

При этом указанные действия были осуществлены учреждением до проведения проверки, по итогам которой были обнаружены вменяемые ему административным органом нарушения.

Другими словами, нарушенная пропорция финансирования оплаты труда была восстановлена в марте 2021 года, допущенное нарушение – добровольно устранено до его обнаружения административным органом в рамках планового контрольного мероприятия.

Следовательно, начиная с марта 2021 года, у Фонда отсутствовали основания полагать наличие факта нецелевого использования соответствующих денежных средств ОМС.

В судебных заседаниях представители административного органа органом в нарушение положений статей 65, 189 АПК РФ не смогли представить убедительных доказательств, подтверждающих, что использованный в рассматриваемом случае учреждением правовой механизм восстановления нарушенной пропорции средств ОМС и областного бюджета противоречит конкретным нормам бюджетного законодательства, приводит к нецелевому использованию бюджетных средств.

Из материалов дела следует и ТФОМС не отрицается, что при проведении проверки, а также при направлении возражений на акт проверки от 20.12.2022, ГБУЗ «РБ с. Миасское» сообщило и представило Фонду доказательства восстановления нарушенной пропорции.

Доводы Фонда о том, что действующее законодательство не предусматривает примененный учреждением способ исправления диспропорции средств ОМС и областного бюджета на оплату труда работникам скорой медицинской помощи, а ТФОМС не наделен полномочиями по проверке операций со средствами, получаемыми ГБУЗ «РБ с. Миасское» из иных источников финансирования, операции (журналы операций) по лицевым счетам, предназначение которых не связано с оказанием медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, судом не принимаются, поскольку по смысле действующего законодательства ТФОМС при квалификации целевого либо нецелевого использования средств ОМС обязан выяснить все существенные обстоятельства, о которых сообщает проверяемая медицинская организация, а не ограничиться формальным подходом, который в рассматриваемом случае не допустим.

Более того, суд отмечает, что по существу нарушения было устранено ГБУЗ «РБ с. Миасское» добровольно, пропорция по оплате средств за счета областного бюджета и за счет средств ОМС была восстановлена, права Фонда соответствующими действиями учреждения нарушены не были.

Довод Фонда о том, что механизм возврата средств ОМС, использованных медицинской организацией не по целевому назначению, строго установлен частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, не применим к обстоятельствам настоящего дела в силу следующего:

Указанной нормой права предусматривается, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Таким образом, в данной норме права речь идет о средствах, использованных не по целевому назначению.

Вместе с тем, в диспозиции указанной нормы речь идет о том, что административным органом должен быть установлен факт нецелевого использования средств ОМС, тогда как в рассматриваемом случае с учетом добровольного устранения нарушения заявителем до проведения проверки соответствующий юридический факт отсутствует.

Иное толкование закона привело бы к необоснованному ограничению прав и законных интересов проверяемых медицинских организаций, которые были бы лишены правовой и фактической возможности исправлять самостоятельно обнаруженные нарушения бюджетного законодательства прямо не запрещенными законом правовыми средствами.

Кроме того, в нарушение статей 65, 189 АПК РФ ТФОМС не доказал наличие в рассматриваемом случае ущерба бюджету ОМС.

Иные доводы административного органа судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

При указанных обстоятельствах, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ совокупность доказательств по делу, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение является незаконным и необоснованным, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Учитывая конкретные обстоятельства рассматриваемого дела, суд полагает, что необходимость в применении какой-либо конкретной правовосстановительной меры в данном случае отсутствует.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным вынесенный 20.12.2022 Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Челябинской области акт выездной плановой комплексной проверки ГБУЗ «Районная больница с. Миасское» по вопросу использования средств обязательного медицинского страхования в части требования возвратить в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области средства обязательного медицинского страхования в размере 146 947 рублей 76 копеек.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.


Судья А.А. Петров