Постановление от 31 мая 2019 г. по делу № А60-53954/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2053/19


Екатеринбург


31 мая 2019 г.


Дело № А60-53954/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2019 г.


Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Токмаковой А.Н.,

судей Кангина А.В., Кравцовой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства здравоохранения Свердловской области (далее – министерство, заинтересованное лицо) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 по делу № А60-53954/2018 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании 21.05.2019 приняли участие представители:

Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области «Уральский институт кардиологии» (далее – учреждение, заявитель) - Жильцов М.А. (доверенность от 31.07.2017), Желомеева Н.В. (доверенность от 24.05.2018);

министерства – Белошевич С.О. (доверенность от 09.01.2019);

общества с ограниченной ответственностью «Клиника сердца» (далее – общество «Клиника сердца») – Жильцов М.А. (доверенность от 12.01.2018).

В судебном заседании, назначенном на 21.05.2019, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству заявителя жалобы объявлен перерыв до 27.05.2019.

После перерыва в судебном заседании 27.05.2019 приняли участие представители министерства – Белошевич С.О. (доверенность от 09.01.2019), Грецкая Ж.В. (доверенность от 23.05.2019), Костина Г.Л. (доверенность от 01.02.2019).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к министерству о признании недействительным подпункта 2 пункта 4 приказа министерства от 31.08.2018 № 1493-п (далее – приказ).

Решением суда от 09.11.2018 (судья Киселев Ю.К.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 (судьи Голубцов В.Г., Борзенкова И.В., Васильева Е.В.) решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены, суд обязал министерство устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.

В кассационной жалобе министерство просит постановление суда отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель считает, что вывод суда апелляционной инстанции о нарушении прав учреждения проведением проверки в порядке, определенном приказом министерства от 05.11.2009 № 1062-п (ред. от 16.05.2018) «Об утверждении Порядка осуществления Министерством здравоохранения Свердловской области финансового контроля за соблюдением требований законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности медицинскими и образовательными учреждениями здравоохранения Свердловской области», противоречит нормам права.

Соглашение от 28.04.2017 № 04-80/2017 о прядке и условиях предоставления субсидии на иные цели заключено на основании ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из областного бюджета государственным бюджетным и автономным учреждениям Свердловской области на иные цели, утверждённого постановлением Правительства Свердловской области от 08.02.2011 № 74-ПП (далее – Порядок, утвержденный постановлением № 74-ПП). Согласно п. 8 Порядка, утвержденного постановлением № 74-ПП, контроль за целевым использованием средств целевых субсидий, а также за соблюдением условий их предоставления осуществляется государственным органом, осуществляющим полномочия учредителя. В соответствии с уставом ГБУЗ СО «Уральский институт кардиологии» и положением о министерстве здравоохранения Свердловской области, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 13.01.2016 № 16-ПП, министерство в отношении ГБУЗ СО «Уральский институт кардиологии» является государственным органом, осуществляющим полномочия учредителя.

Пунктом 2.1.3 соглашения № 04-80/2017 предусмотрена обязанность министерства осуществлять контроль за целевым использованием

При этом ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни Порядком, утверждённым постановлением № 74-ПП, ни соглашением № 04-80/2017 не установлены ограничения (в том числе что проверки могут быть исключительно плановые) по проведению указанного контроля.

Таким образом, контроль за целевым использованием предоставленных подведомственным учреждениям субсидий осуществляется в силу указанных норм Порядка, утвержденного постановлением № 74-ПП. Принятия дополнительных приказов Министерства не требуется. Однако в целях упорядочения процедуры контроля Министерством был издан приказ от 09.11.2009 № 1062-п «Об утверждении Порядка осуществления Министерством здравоохранения Свердловской области финансового контроля за соблюдением требований законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности медицинскими и образовательными учреждениями здравоохранения Свердловской области» (далее - приказ Министерства № 1062-п). При этом приказ Министерства № 1062-п регулирует правоотношения конкретно определённого круга лиц: сотрудников Министерства, проводящих проверки, и подведомственных государственных учреждений здравоохранения Свердловской области.

Согласно положениям статьи 17 Областного закона от 24.12.1996 № 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» министерство в пределах своей компетенции на основании и во исполнение федерального законодательства, устава Свердловской области и законов Свердловской области, указов Губернатора Свердловской области и постановлений Правительства Свердловской области принимает приказы и организует контроль за их исполнением; выполнение приказов руководителей областных исполнительных органов государственной власти для подведомственных организаций обязательно; в случае необходимости принятия нормативных правовых актов общего значения по вопросам, входящим в их компетенцию, областные исполнительные органы государственной власти разрабатывают соответствующие проекты и вносят их на рассмотрение Губернатора Свердловской области или Правительства Свердловской области. Приказ министерства от 05.11.2009 № 1062-п не является нормативным актом, соответственно, обязательному официальному опубликованию не подлежит.


Министерство настаивает на ошибочности вывода суда апелляционной инстанции об отсутствии признаков нецелевого использования учреждением бюджетных средств.

Министерство ссылается на недостижение учреждением результатов комплексной программы Свердловской области «Здоровье уральцев» на 2015-2017 годы, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 07.06.2015 № 582-ПП «Об утверждении комплексной программы Свердловской области «Здоровье уральцев» на 2015-2017годы» (далее – Комплексная программа), что подтверждается тем, что учреждением проведена оценка кардиологического здоровья населения Свердловской области с использование модели коронарного паспорта в количестве 3 266 чел., вместо 3 300 (30 человек получили в итоге названную оценку два или три раза, им выдано 64 коронарных паспорта), при этом оплата по контракту произведена в полном объеме, в результате чего допущено нецелевое использование бюджетных средств в размере 543 048 руб.

Заявитель жалобы также обращает внимание суда на то, что для определения нецелевого характера использования бюджетных средств учитывается в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выдаче данных средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

В обоснование заявленных возражений, министерство указывает на то, что согласно Классификатору нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Казначейством России 19.12.2017, одним из видов нецелевого использования бюджетных средств является расходование бюджетных средств на оплату денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам в случае несоответствия оказанной услуги целям осуществления закупки.

Иных доводов, направленных на отмену судебного акта полностью, кассационная жалоба не содержит.

Министерством на основании приказа от 22.05.2018 № 828-п проведена внеплановая выездная проверка учреждения по вопросам финансово-хозяйственной и медицинской деятельности в части реализации мероприятия «Проведение оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области (отдельных социальных групп численностью 3300 человек) с использованием модели коронарного паспорта» подпрограммы 1 «Реализация комплекса мероприятий по совершенствованию оказания медицинской помощи больным сердечно - сосудистыми заболеваниями» Комплексной программы за период с 01.01.2017 по 31.12.2017, по результатам которой составлен акт от 26.06.2018.

Основанием для вынесения оспариваемого приказа послужил вывод министерства об использовании учреждением части денежных средств, выделенных из областного бюджета в форме субсидии на реализацию названного мероприятия, не по целевому назначению. Подпунктом 2 пункта 4 названного приказа министерство потребовало от учреждения в срок до 01.10.2018 осуществить возврат в областной бюджет части субсидии в сумме 871 056 руб.

Считая приказ министерства в указанной части незаконным и нарушающим его права, учреждение обратилось в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции исходил из того, что законность проверки определена постановлением Правительства Свердловской области от 08.02.2011 № 74-ПП, утвердившим Порядок предоставления субсидий из областного бюджета государственным бюджетным и автономным учреждениям Свердловской области, в соответствии с п. 8 которого контроль за целевым использованием средств целевых субсидий, а также за соблюдением условий их предоставления осуществляется государственным органом, имеющим полномочия учредителя, и министерством, а также п. 6 Порядка осуществления Министерством здравоохранения Свердловской области финансового контроля за соблюдением требований законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности медицинскими и образовательными учреждениями здравоохранения Свердловской области, утверждённым приказом министерства здравоохранения Свердловской области от 09.11.2009 № 1062-П.

Пунктом 6 Порядка определено, что внеплановая проверка может проводиться, в частности, в случае поступления заявки от подведомственного министерству государственного учреждения Свердловской области заявки на выделение дополнительного финансового обеспечения за счёт бюджетных средств. Поводом для проведения министерством проверки явилась заявка учреждения от 23.03.2018 № 153 о выделении субсидии.

Суд апелляционной инстанции, исследовав доводы участвующих в деле лиц, касающихся данного обоснования требований, пришёл к выводу, что приказ от 05.11.2009 № 1062/п (ред. от 16.05.2018) подлежал опубликованию в установленном порядке, поскольку он расширяет перечень оснований для проведения внеплановых проверок, но опубликован не был, следовательно, проведение проверки нарушает права учреждения.

Однако в соответствии со ст. 17 Областного закона от 24.12.1996 № 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» министерства Свердловской области в пределах своей компетенции на основании и во исполнение федерального законодательства, Устава Свердловской области и законов Свердловской области, указов губернатора Свердловской области и постановлений Правительства Свердловской области принимают приказы и организуют контроль за их исполнением; выполнение приказов руководителей областных исполнительных органов государственной власти для подведомственных организаций обязательно. В случае необходимости принятия нормативных правовых актов общего значения по вопросам, входящим в их компетенцию, областные исполнительные органы государственной власти разрабатывают соответствующие проекты и вносят их на рассмотрение губернатора Свердловской области или правительства Свердловской области.

Приказ от 05.11.2009 № 1062/п издан в целях упорядочения процедуры контроля, регулирует правоотношения определенного круга лиц – сотрудников министерства, проводящих проверки, и подведомственных государственных учреждений здравоохранения Свердловской области. Следовательно, данный приказ не относится к нормативным правовым актам и не подлежит обязательному официальному опубликованию.

В отношении факта нецелевого использования субсидии суды пришли к противоположным выводам.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно статье 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (ч. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что по результатам внеплановой проверки министерством сделан вывод о нецелевом расходовании учреждением бюджетных средств, выданных в форме субсидии в целях реализации Комплексной программы для проведения оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области с использованием модели коронарного паспорта.

Комплексной программой предусмотрено, что для улучшения ранней диагностики сердечно - сосудистых заболеваний в подпрограмму 1 включены мероприятия по проведению оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области с использованием модели коронарного паспорта.

Мероприятие «Проведение оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области (отдельных социальных групп численностью 3 300 человек) с использованием модели коронарного паспорта» входит в задачу 2 «Ранняя диагностика сердечно-сосудистых заболеваний» комплексной программы.

В соответствии с соглашением № 04-80/2017 учреждением 05.05.2017 получена субсидия из бюджета Свердловской области по коду 013.1.056 «Осуществление мероприятий, реализуемых в рамках комплексной программы Свердловской области «Здоровье уральцев» на 2015-2017 годы в сумме 54 550 000 руб. для проведения оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области (отдельных социальных групп численностью 3300 человек) с использованием модели коронарного паспорта. Для проведения оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области с использованием модели коронарного паспорта в рамках реализации соглашения по результатам электронного аукциона между учреждением и обществом «Клиника сердца» (исполнитель) заключен контракт от 31.07.2017 № 193 на общую сумму 49 999 200 руб., согласно которому исполнитель принимает на себя обязательство по проведению оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области (отдельных социальных групп численностью 3 300 человек) с использованием модели коронарного паспорта, в том числе: 37 500 000 руб. для проведения оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области с использованием модели коронарного паспорта (пациенты с амбулаторной визуализацией коронарных сосудов) 1500 человек - стоимость услуги 25 000 руб.; 12 499 200 руб. для проведения оценки кардиологического здоровья населения Свердловской области с использованием модели коронарного паспорта (пациенты с визуализацией коронарных сосудов, проведенной в стационаре учреждения) 1 800 человек - стоимость услуги 6 944 руб. Обязательства по контракту исполнены сторонами.

В результате проверки установлено, что учреждением проведена оценка кардиологического здоровья населения Свердловской области (отдельных социальных групп) с использованием модели коронарного паспорта в количестве 3 266 человек, вместо 3 300 человек (30 человек получили в общем итоге такую оценку два или три раза и 64 коронарных паспорта), также учреждением осуществлена оплата услуг по завышенной стоимости: в 31 случае в реестры выдачи коронарных паспортов пациентам с амбулаторной визуализацией коронарных сосудов (стоимость услуги 25 000 руб.) включены пациенты, проходившие в период получения коронарного паспорта лечение в стационаре учреждения (стоимость услуги 6 944 руб.).

Министерство в подпункте 2 пункта 4 приказа от 31.08.2018 № 1493-п, изданного по результатам проверки, потребовало от учреждения в срок до 01.10.2018 осуществить возврат в областной бюджет части субсидии в сумме 871 056 руб. Из них 543 048 руб. – стоимость услуги по оценке здоровья, оказанной дважды или трижды, в условиях амбулаторного, а затем стационарного обследования.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий определены постановлением Правительства Свердловской области от 08.02.2011 № 74-ПП «Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета государственным бюджетным и автономным учреждениям Свердловской области на иные цели и примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии государственным бюджетным и автономным учреждениям Свердловской области на иные цели».

Правовым основанием для предоставления целевых субсидий является соглашение, заключенное между государственным органом, осуществляющим полномочия учредителя, и бюджетным или автономным учреждением, содержащее объем и цели предоставления целевых субсидий.

Конкретная цель предоставления субсидии содержится в предмете соглашения, примерная форма которого утверждена вышеуказанным порядком.

Заявитель кассационной жалобы считает ошибочным вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии нецелевого использования субсидии в части, касающейся оценки здоровья одних и тех же пациентов в условиях амбулаторного, а затем стационарного обследования.

Судами осуществлено толкование условий соглашения от 28.04.2017 № 04-80/2017 о порядке и условиях предоставления субсидии на иные цели.

Суд первой инстанции исходил из того, что целью предоставления субсидии являлась диагностика сердечно-сосудистых заболеваний населения в количестве 3300 человек, следовательно, повторное обследование не должно было осуществляться за счёт средств субсидии.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии нецелевого использования учреждением бюджетных средств.

Исходя из описания объекта закупки, оценка кардиологического здоровья населения проводилась с целью сохранения, улучшения коронарного здоровья человека, снижения смертности от сердечно - сосудистых заболеваний, посредством проведения специализированного коронарного скрининга социально значимых групп населения Свердловской области (первичная профилактика) и пациентов учреждения (вторичная профилактика) с определением индивидуального коронарного статуса, оформлением и с выдачей электронной медицинской коронарной карты, в рамках Комплексной программы (приложение № 1 к контракту от 31.07.2017 № 193).

Итоговый результат диагностики достигается на основании проведенных исследований (инвазивная и неинвазивная коронарография, биохимические исследования, исследования липидного спектра, электрокардиография, биометрические исследования, анкетирование), проведения математического многофакторного анализа для определения индивидуального коронарного кода; определения коронарного статуса; формирования индивидуальных программ коронарного контроля (ориентированных на лечебно-профилактические цели): мониторирование и наблюдение (определение сроков повторных исследований), компенсации факторов риска, стабилизации коронарного статуса, определения показаний и сроков проведения чрезкожных инвазивных и хирургических вмешательств.

Установив, что из толкования соглашения от 28.04.2017 № 04- 80/2017 о порядке и условиях предоставления субсидии на иные цели, контракта от 31.07.2017 № 193 и описания объекта закупки следует, что спорная субсидия выделялась именно «на диагностику сердечно - сосудистых заболеваний населения Свердловской области в количестве 3300 человек с использованием модели коронарного паспорта», при этом из содержания указанных документов не следует, что оценка кардиологического здоровья населения достигается исключительно путем однократного обследования одного лица, напротив, определение коронарного статуса обследуемого не исключает повторных исследований.

Выдача коронарного паспорта неоднократно связана с тем, что он формируется автоматически при каждом обследовании в виде электронного медицинского документа с определением коронарного статуса и кода, определяющих дальнейшие индивидуальные рекомендации пациенту.

Поскольку итоговый результат проведения оценки кардиологического здоровья населения достигается в числе прочего определением коронарного статуса и формирования индивидуальных программ коронарного контроля, что может предполагать неоднократное обследование пациентов, суд апелляционной инстанции признал, что факт выдачи коронарных паспортов неоднократно одному и тому же пациенту не может расцениваться как недостижение результатов Комплексной программы и нецелевое расходование учреждением средств субсидии.

Вывод суда апелляционной инстанции основан на полном исследовании материалов дела. Оснований для иного вывода суд кассационной инстанции не усмотрел. Контрактом предусмотрено обследование как амбулаторных, так и стационарных пациентов, и обследование одного лица сначала амбулаторно, а затем в связи с необходимостью хирургического вмешательства стационарно, не является нарушением условий соглашения о предоставлении субсидии.

Ошибочный вывод суда апелляционной инстанции, касающийся приказа от 05.11.2009 № 1062/п (ред. от 16.05.2018), не привёл к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 по делу № А60-53954/2018 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства здравоохранения Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.Н. Токмакова


Судьи А.В. Кангин


Е.А. Кравцова