Постановление от 17 мая 2021 г. по делу № А75-10271/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А75-10271/2020


Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2021 года


Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2021 года



Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Малышевой И.А.

судей Буровой А.А.

Кокшарова А.А.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Кропочевой Л.В. рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи и аудиозаписи кассационную жалобу Думы г. Ханты-Мансийска (Счетной палаты города Ханты-Мансийска) на решение от 30.11.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (судья Заболотин А.Н.) и постановление от 01.03.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шиндлер Н.А., Лотов А.Н., Рыжиков О.Ю.) по делу № А75-10271/2020 по заявлению акционерного общества «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» (ОГРН 1168617073635, ИНН 8601058850) к Думе города Ханты-Мансийска (ОГРН 1028600511224, ИНН 8601013062) (Счетной палате города Ханты-Мансийска) о признании недействительным представления и действий Счетной палаты г. Ханты - Мансийска по проведению контрольного мероприятия.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, относительно предмета спора, - Администрация города Ханты-Мансийска (ОГРН 1028600511488, ИНН 8601003378).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (судья Агеев А.Х.) и непосредственно в судебном заседании в помещении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа приняли участие представители:

от акционерного общества «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» - Мамяшева Я.В. по доверенности от 29.04.2021;

от Думы города Ханты-Мансийска: Бузмакова Н.И. по доверенности от 21.09.2020, Тюкенова А.В. по доверенности от 21.09.2020,

от Администрации города Ханты-Мансийска – Милёхин А.А. по доверенности от 19.05.2020,



Суд установил:

акционерное общество «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Счетной палате города Ханты-Мансийска (далее – Счетная палата) о признании недействительным представления от 19.06.2020 № 65 и незаконными действий по проведению контрольного мероприятия.

В силу того, что в соответствии с частями 1, 3 статьи 1 Положения «О Счетной палате города Ханты-Мансийска», утвержденного решением Думы города Ханты-Мансийска от 30.06.2017 № 145-VI РД «О Положении о Счетной палате города Ханты-Мансийска», Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля города Ханты-Мансийска, образуется Думой города Ханты-Мансийска и не обладает правами юридического лица, надлежащим заинтересованным лицом по требованиям Общества суд первой инстанции определил Думу города Ханты-Мансийска (далее – заинтересованное лицо, Дума).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Ханты-Мансийска (далее – Администрация, третье лицо).

Решением от 30.11.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, оставленным без изменения постановлением от 01.03.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены. Действия заинтересованного лица по проведению контрольного мероприятия в отношении Общества в период с 21.04.2020 по 19.06.2020 на предмет выявления и пресечения нарушения законодательства Российской Федерации, нарушений муниципальных правовых актов, при использовании кредитных ресурсов, полученных под муниципальную гарантию, признаны незаконными; представление от 19.06.2020 № 65 признано недействительным.

Дума в лице Счетной палаты (далее также – кассатор) обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Кассатор указывает на то, что Общество с участием муниципального образования в уставном капитале, являясь объектом внешнего муниципального финансового контроля, признается самостоятельным субъектом бюджетных правоотношений; Счетная палата является уполномоченным органом и вправе проводить контрольные мероприятия по проверке финансово-хозяйственной деятельности Общества, созданного публичным образованием; Счетная палата действует в интересах муниципального образования, что вытекает из ее статуса как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля.

В отзыве на кассационную жалобу Общество считает доводы Счетной палаты несостоятельными, а судебные акты – законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и возражений, изложенных в отзыве на нее.

Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) правильность применения судами норм материального и процессуального права, изучив материалы дела, исходя из доводов кассационной жалобы, не нашел оснований для отмены или изменения судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Общество создано путем преобразования из муниципального предприятия «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» муниципального образования город Ханты-Мансийск; акции Общества являются муниципальной собственностью.

30.07.2019 между муниципальным образованием Ханты-Мансийского автономного округа - Югры город Ханты-Мансийск в лице Главы города, обществом с ограниченной ответственностью «Универсальный фондовый банк» и Обществом заключен договор о предоставлении муниципальной гарантии № 1. По условиям договора муниципальное образование обязалось перед ООО «Универсальный фондовый банк» отвечать за исполнение Обществом обязательств по возврату кредита в сумме 250 000 000 руб.

Счетной палатой в отношении Общества проведено контрольное мероприятие на предмет проверки использования им кредитных ресурсов, полученных под муниципальную гарантию Администрации, о чем составлен акт от 29.05.2020 и отчет о результатах контрольного мероприятия от 19.06.2020.

05.06.2020 Обществом заявлены возражения относительно проведения контрольного мероприятия и результатов такого мероприятия, которые оставлены Счетной палатой без удовлетворения.

В результате проверки в деятельности Общества выявлены нарушения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «Положения о закупках товаров, работ и услуг для собственных нужд АО «УТС», в связи с чем в адрес Общества выдано представление от 19.06.2020 № 65.

Не согласившись с действиями Счетной палаты и выданным представлением, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления от 19.06.2020 № 65 и незаконными действий по проведению контрольного мероприятия.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 265, 266.1, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьей 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), исходили из отсутствия у Счетной палаты компетенции на проведение проверок в отношении акционерного общества, не являющегося участником бюджетных отношений и получателем бюджетных средств, а также не имеющего муниципального имущества и не наделенного полномочиями на управление и распоряжение таким имуществом.

Суд первой инстанции также указал на нарушение положений постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее-Постановление № 438), в связи с неисполнением Счетной палатой обязанности по исключению из плана проверок в 2020 году контрольно-надзорных мероприятий в финансово-бюджетной сфере в отношении Общества, не являющегося участником бюджетного процесса.

Суд кассационной инстанции, поддерживая позицию судов двух инстанций, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных судами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

На основании пункта 2 статьи 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В абзаце седьмом пункта 1 статьи 266.1 БК РФ установлено, что к объектам государственного (муниципального) финансового контроля отнесены, в том числе, хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Согласно пункту 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом № 6-ФЗ.

Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в части 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ, среди которых, в том числе: организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4); контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации (пункт 5); оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (пункт 6); контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 9); иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 12).

В части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

Должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций (часть 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ).

На основании части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить, в том числе в проверяемые организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Судами установлено, что Общество было создано путем преобразования муниципального предприятия «Управление теплоснабжения и инженерных сетей», размер уставного капитала Общества равен 142 842 000 руб., сформирован за счет балансовой стоимости принадлежащих приватизации активов муниципального предприятия «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» и определяет минимальный размер имущества Общества, гарантирующего интересы его кредиторов.

Из материалов проверки следует, что кредитные средства АО «УТС» предоставлены коммерческим банком по заключенному с ним кредитному договору, Общество не являлось получателем бюджетных средств.

Предметом проверки являлось выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации, нарушений муниципальных правовых актов при использовании кредитных ресурсов коммерческого банка, полученных под муниципальную гарантию Администрации по договору от 30.07.2019, по которому муниципальное образование является гарантом перед обществом с ограниченной ответственностью «Универсальный фондовый банк» (бенефициар) в отношении Общества по кредитному договору от 29.07.2019 № КЛР-031/2019 в части погашения задолженности по основному долгу и уплате суммы процентов за пользование кредитом в сумме 275 000 000 руб., выданным на приобретение источника тепловой энергии (котельная установка мощностью 40 МВт) и строительство инженерных сетей для микрорайона Итрыш-2.

Установив данные обстоятельства, учитывая, что муниципальное образование город Ханты - Мансийск является владельцем акций Общества, суды сделали верный вывод о том, что Общество в силу статьи 266.1 БК РФ может являться объектом контроля, однако мероприятия финансового контроля в отношении него должны проводиться при наличии оснований и в пределах компетенции органа контроля.

Судами правильно указано, что из норм действующего законодательства, регулирующего деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований, в частности, статьи 9 Закона № 6-ФЗ, следует, что проверка законности, результативности и целевого использования кредитных средств, полученных акционерным обществом по кредитному договору, заключенному с коммерческим банком, не включена в перечень полномочий контрольно-счетного органа муниципального образования.

Делая вывод об отсутствии у Счетной палаты полномочий для проведения проверочных мероприятий в отношении Общества, суды исходили из того, что Общество не использует имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также не является получателем бюджетных средств.

Сделка (кредитный договор) с банком совершена не за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Муниципальная гарантия в данном случае выступает гражданско -правовым способом обеспечения обязательств Общества перед банком по обычному кредитному договору от 30.07.2019 и в отсутствие доказательств совершения сделки с использованием бюджетных средств или имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации, не предоставляет КСП полномочий по осуществлению внешнего бюджетного контроля использования кредитных средств, полученных Обществом у коммерческого банка.

Доводы Счетной палаты о том, что все акции Общества находятся в собственности муниципального образования, являлся предметом рассмотрения судов двух инстанций, получил надлежащую правовую оценку с учетом положений статей 48, 66, 213 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) и обоснованно отклонен.

Отклоняя данный довод, суды верно отметили, что муниципальное образование не является собственником имущества Общества, а, будучи мажоритарным акционером, обладает удостоверенными акциями обязательственными правами в отношении него.

В кассационной жалобе Счетная палата указывает, что в силу статей 128, 243 ГК РФ акции являются имуществом, от использования которых в бюджет муниципального образования поступают дивиденды.

Суд кассационной инстанции не принимает данный довод в качестве основания для отмены судебных актов, поскольку предметом спорной проверки было выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации, нарушений муниципальных правовых актов при использовании кредитных ресурсов, полученных под муниципальную гарантию Администрации, а не проверка исполнения бюджета в части выплаты дивидендов по акциям Общества, принадлежащим муниципальному образованию. При таких обстоятельствах ссылка Счетной палаты на статьи 128, 243 ГК РФ, статью 42 БК РФ несостоятельна.

В подтверждение наличия полномочий на проведение спорной проверки Счетная палата ссылается на подпункт 2.1.1 договора от 30.07.2019 с учетом дополнительного соглашения № 1 от 20.07.2020, пунктом 1.4 которого стороны дополнили подпункт 2.1.1 пункта 2.1 договора от 30.07.2019 новым абзацем, предоставляющим Администрации право на проведение силами Счетной палаты проверки законности, результативности и целевого использования кредитных средств, полученных акционерным обществом по кредитному договору от ООО «Универсальный фондовый банк».

Суды при оценке дополнительного соглашения № 1 от 20.07.2020 пришли к обоснованному выводу о его ничтожности, применив пункт 2 статьи 168 ГК РФ, поскольку оно не основано на нормах права, так как бюджетное законодательство не содержит положений, допускающих одобрение участниками гражданско-правовых отношений действий органов финансового контроля, совершенных при отсутствии полномочий, а равно не допускает возможность оформления полномочий органов контроля на истекший период. Судами отмечено, что такое условие договора в период проведения контрольного мероприятия отсутствовало.

В целом доводы кассационной жалобы направлены на переоценку выводов судов, соответствующих установленным ими фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, в кассационной жалобе не приведено доводов относительно вывода суда первой инстанции о нарушении КСП пунктов 1-3,5 Постановления № 438, которыми в связи распространением новой коронавирусной инфекции в период проведения контрольного мероприятия установлены ограничения на проведение и завершение проверок, в том числе в финансово - бюджетной сфере, в отношении лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса либо государственными (муниципальными) бюджетными, автономными учреждениями, в то время как данный вывод также положен в основу обжалуемого решения суда первой инстанции в качестве самостоятельного основания для удовлетворения требований Общества.

Приведенные в кассационной жалобе ссылки на судебную практику по иным делам не свидетельствуют о нарушении судами единообразия в толковании и применении норм материального права, поскольку при рассмотрении настоящего спора суд учел фактические обстоятельства, установленные по данному конкретному делу, которые отличны от фактических обстоятельств указанных в кассационной жалобе дел, в частности, цели и предмет проверок по указанным в кассационной жалобе делам не аналогичен предмету проверки по настоящему делу.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для изменения или отмены судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы не рассматривается, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 30.11.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и постановление от 01.03.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-10271/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий И.А. Малышева


Судьи А.А. Бурова


А.А. Кокшаров