Решение от 24 мая 2022 г. по делу № А05-500/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело № А05-500/2022
г. Архангельск
24 мая 2022 года



Резолютивная часть решения объявлена 17 мая 2022 года

Полный текст решения изготовлен 24 мая 2022 года


Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Дмитревской А.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кожевниковой О.В.,


рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ФИО1 (адрес: 165160, Архангельская область, Шенкурский район, д.Семеновская; 164268, Архангельская область, Плесецкий район, п.Икса - ФКУ ИК-21 ОУХД УФСИН России по АО и НАО)


к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН <***>; адрес: 163069, <...>)


третьи лица:


Общество с ограниченной ответственностью «Норд-Лес» (164284, Архангельская область, Плесецкий район, с.Конево)


Администрация муниципального образования «Плесецкий район» Архангельская область Российская Федерация (164262, <...>)


Правительство Архангельской области (ОГРН <***>; адрес: 163004, <...>)


об отмене постановления ответчика от 10.12.2021 об отказе в возбуждении дела о нарушении Закона о конкуренции, об обязании ответчика возбудить в отношении Правительства Архангельской области дело о нарушении антимонопольного законодательства по факту использования дороги общего пользования на платной основе (участка дороги) без предоставления альтернативного бесплатного участка


без участия в заседании представителей сторон и третьих лиц



установил:

ФИО2 (далее – заявитель) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее – ответчик, Управление, УФАС) об отмене решения Управления, изложенного в письме от 10.12.2021 № 02-03к/2802, об отказе в возбуждении дела о нарушении Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), об обязании ответчика возбудить в отношении Правительства Архангельской области дело о нарушении антимонопольного законодательства по факту использования дороги общего пользования на платной основе (участка дороги) без предоставления альтернативного бесплатного участка.

Стороны и третьи лица в судебное заседание не явились.

Правительство Архангельской области представило отзыв, копии постановления Президиума Архангельского областного суда от 06.04.2016 № 44Га-0014/2016, апелляционного определения Архангельского областного суда от 27.09.2012 по делу № 33-5450/12, определения Октябрьского районного суда города Архангельска от 09.02.2021 по делу № 2-318/2021.

В соответствии с ч.3 ст.156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие сторон и третьих лиц.


Исследовав материалы дела, арбитражный суд установил:

Письмом от 10.12.2021 № 02-03к/2802 Управлением принято решение об отказе ФИО1 в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием в действиях хозяйствующего субъекта признаков нарушения антимонопольного законодательства и отсутствием оснований для применения мер антимонопольного реагирования.

Ответчик указал, что проверка законности фактического взимания денежных средств за проезд по понтонному мосту выходит за рамки компетенции УФАС.

Заявитель указывает, что обращался в УФАС с заявлением о проведении проверки по фактам нарушения антимонопольного законодательства в сфере дорожного хозяйства на территории Плесецкого района Архангельской области. Дороги общего пользования регионального значения «Конёво-Вознесенская» и «Афонасовская-Першлахта-Нижнее Устье», собственником которых является субъект РФ, разделяет водная преграда река Онега.

В зимний период доступность через р.Онега обеспечивает Правительство Архангельской области путём сооружения ледовой переправы, проезд по которой бесплатный для граждан. В летний период доступность через водную преграду обеспечивает ООО «Норд-Лес» путём сооружения наплавного понтонного моста чрез р.Онега, проезд автомобильного транспорта осуществляется на платной основе.

Заявитель поясняет, что понтонный мост является участком автомобильной дороги общего пользования, имеет место нарушение п.9 ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ – установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

Заявитель ссылается на ч.1 ст.37 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ), указывает, что в данном случае альтернативного бесплатного участка дороги общего пользования нет.

Из письма МЧС России от 09.09.2021 следует, что переправа является транспортной, и пешеходная зона в конструкции звеньев заводом-изготовителем не предусмотрена, нарушен п.9 ч.3 ст.10 Закона № 135-ФЗ.

В дополнении от 26.02.2022 заявитель уточнил, что просит обязать УФАС возбудить дело в отношении Правительства Архангельской области как собственника дороги общего пользования регионального значения.

В отзыве ответчик ссылается на то, что согласно статье 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

По мнению ответчика, проверка законности фактического взимания денежных средств за проезд по данному понтонному мосту выходит за рамки компетенции УФАС. Данный вопрос отнесен к полномочиям органов местного самоуправления и должен быть ими разрешен (путем обеспечения альтернативного бесплатного проезда либо путем компенсации издержек собственнику переправы за её содержание, компенсации стоимости проезда собственнику за проезд населения).

Правительство Архангельской области в отзыве ссылается на то, что не реализует полномочия в сфере дорожной деятельности, данные полномочия относятся к компетенции министерства транспорта Архангельской области (далее – министерство), которое их исполняет через государственное казенное учреждение Архангельской области «Дорожное агентство «Архангельскавтодор» (далее – агентство).

Автодороги включены в Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Архангельской области, утвержденный постановлением Правительства Архангельской области от 21.04.2020 № 217-пп, и закреплены на праве оперативного управления за агентством.

Правительство указывает, что автодороги не прилегают к берегам реки Онега: километраж автомобильной дороги общего пользования регионального значения Архангельской области «Конево-Вознесенская» заканчивается, не доходя до берега указанной реки, а километраж автомобильной дороги общего пользования регионального значения Архангельской области «Афанасовская -Першлахта - Нижнее Устье» начинается аналогичным образом. Соответственно, автодороги между собой не соединены.

На указанных автодорогах соблюдено право пользователя, предусмотренное пунктом 1 статьи 28 Закона № 257-ФЗ, так как бесплатный проезд по каждой из таких автодорог в отдельности обеспечен Правительством Архангельской области. Понтонно-мостовая переправа, принадлежащая на праве собственности ООО «Норд-Лес», и используемая в летний период времени для проезда через реку Онега с взиманием платы, не является частью автодорог.

Правительство полагает, что вопрос о бесплатном проезде через реку Онега может быть разрешен как вопрос местного значения муниципального района.


Суд пришёл к выводу, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ч.1 ст.52 Закона № 135-ФЗ решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду.

В п.4 «Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016) разъяснено, что решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит обжалованию только в арбитражном суде.

Таким образом, рассмотрение данного спора относится к компетенции арбитражного суда.

Антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения (ст.22 Закона № 135-ФЗ).

Согласно ч.1 ст.39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В ч.2 ст.39 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является:

1) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы);

2) заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

4) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5) результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (п.1 ст.3 Закона № 257-ФЗ).

Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (п.6 ст.3 Закона № 257-ФЗ).

Пользователи автомобильными дорогами имеют право свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (п.1 ст.28 Закона № 257-ФЗ).

Согласно ч.1 ст.37 Закона № 257-ФЗ решение об использовании автомобильной дороги или участка автомобильной дороги на платной основе может быть принято при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда транспортных средств по автомобильной дороге общего пользования либо при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда до ввода в эксплуатацию строящейся или реконструируемой платной автомобильной дороги или используемого на платной основе участка автомобильной дороги.

Полномочия Правительства Архангельской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности определены в ст.7 Закона Архангельской области от 12.11.2002 № 125-17-ОЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Архангельской области» (далее – закон № 125-17-ОЗ).

Полномочия по планированию и организации дорожной деятельности, а также по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 и пунктом 2 статьи 7, подпунктами 3 и 4 пункта 1 статьи 8 Закона № 125-17-ОЗ отнесены к компетенции уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

На основании пункта 2 статьи 8 Закона № 125-17-ОЗ уполномоченный исполнительный орган осуществляет указанные полномочия самостоятельно или через подведомственное ему государственное учреждение Архангельской области, уполномоченное на осуществление деятельности в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о министерстве транспорта Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 24.07.2012 № 319-пп, министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере транспорта, дорожной деятельности.

Распоряжением администрации Архангельской области от 12.12.2006 № 111-ра создано областное государственное учреждение «Дорожное агентство Архангельской области «Архангельскавтодор».

Распоряжением Правительства Архангельской области от 30.11.2010 № 609-рп областное государственное учреждение «Дорожное агентство Архангельской области «Архангельскавтодор» переименовано в государственное казенное учреждение Архангельской области «Дорожное агентство «Архангельскавтодор».

Пунктом 2.1 устава агентства определено, что предметом деятельности агентства является осуществление в пределах компетенции, определенной уставом, полномочий исполнительных органов государственной власти Архангельской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществление на них дорожной деятельности.

В пункте 2.3 устава указано, что агентство осуществляет функции государственного заказчика по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту, содержанию автомобильных дорог и иного имущества, входящего в состав автомобильных дорог, а также функции государственного заказчика областных целевых программ в сфере дорожного хозяйства Архангельской области, технический контроль за состоянием автомобильных дорог и сооружений на них, включая обследование, диагностику, испытание и паспортизацию, функции распорядителя средств областного бюджета, направляемых на цели строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог и развития дорожной инфраструктуры Архангельской области в соответствии с ведомственной классификацией расходов областного бюджета.

В соответствии с пунктом 3 распоряжения Правительства Архангельской области от 11.05.2012 № 155-рп «Об утверждении перечня государственных казенных учреждений Архангельской области» функции и полномочия учредителя в отношении агентства осуществляет министерство.

Постановлением Правительства Архангельской области от 30.11.2010 № 367-пп утверждено Положение о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Архангельской области функций и полномочий учредителя государственного учреждения Архангельской области.

Министерство в соответствии с пунктом 4 данного Положения, в том числе, формирует и утверждает государственное задание для агентства (подпункт 2); осуществляет финансовое обеспечение деятельности агентства, в том числе финансовое обеспечение выполнения государственного задания в случае его утверждения (подпункт 3).

Следовательно, министерство является главным распорядителем бюджетных средств, предназначенных для финансирования деятельности агентства, а также формирует и утверждает государственное задание для агентства.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения (п.6 ст.12 Закона № 257-ФЗ).

Из толкования статьей 3 и 28 Закона № 257-ФЗ следует, что законодатель, устанавливая право пользователей автомобильных дорог общего пользования на свободный и бесплатный проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах Российской Федерации, предоставил гарантии на бесплатное и свободное пользование всеми фактически возведенными объектами транспортной инфраструктуры, предназначенными для движения транспортных средств, однако при этом не определил каких-либо гарантий бесплатного и свободного пользования не возведенными мостами или не построенными участками дорог.

Как пояснило Правительство, искусственное сооружение - мост через реку Онега отсутствует и никогда ранее не возводился; у Правительства Архангельской области отсутствует обязанность обеспечить бесплатный проезд через реку Онега.

Из материалов дела судом не установлено признаков нарушения антимонопольного законодательства Правительством Архангельской области.

Судебной коллегией по гражданским делам Архангельского областного суда было вынесено апелляционное определение по делу № 33-5450/12 от 27.09.2012, которым отказано в удовлетворении исковых требований прокурора Плесецкого района Архангельской области к Правительству Архангельской области и агентству о возложении обязанности обеспечить беспрепятственное транспортное сообщение через реку Онега в деревне Афоносово на автомобильной дороге регионального значения Конево – Першлахта – Нижнее Устье без взимания платы.

В данном определении указано, что предметом заявленных требований являлось обеспечение беспрепятственного транспортного сообщения через реку Онега на автомобильной дороге регионального значения, а не организация дорожной деятельности. Понятие организации дорожной деятельности и организации транспортного сообщения не тождественны.

На основании п.6 ч.1 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

В силу пункта 6 статьи 3 и пункта 6 статьи 12 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности не относится такой вид деятельности, как обеспечение беспрепятственного транспортного сообщения.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Нарушение своих прав заявитель усматривает в том, что планирует построить жилой дом в Плесецком районе в направлении дороги «Афонасовская-Першлахта-Нижнее Устье», цена строительства с учётом платной переправы будет слишком большой, и все объекты социальной инфраструктуры будут находиться на другой стороне реки Онега, т.е. доступ к ним будет платным; нарушается право на свободу передвижения.

В данном случае не имеется оснований, предусмотренных статьей 13 ГК РФ и частью 1 статьи 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными. Заявителем не доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении оспариваемым ненормативным актом его прав и законных интересов.

Суд пришёл к выводу, что оспариваемое решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является законным и обоснованным, а также не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.

На основании изложенного, в удовлетворении заявленного требования суд отказывает.


Определением от 27.01.2022 заявителю предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины в размере 300 руб. Суд освободил заявителя от госпошлины с учётом финансового положения.


Арбитражный суд, руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,


РЕШИЛ:

Отказать ФИО1 в удовлетворении заявления об отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 10.12.2021 № 02-03к/2802 об отказе в возбуждении дела о нарушении Федерального закона «О защите конкуренции», об обязании Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области возбудить в отношении Правительства Архангельской области дело о нарушении антимонопольного законодательства по факту использования дороги общего пользования на платной основе (участка дороги) без предоставления альтернативного бесплатного участка.

Оспариваемое решение проверено на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.



Судья


А.А. Дмитревская