Решение от 2 ноября 2017 г. по делу № А04-7371/2017

Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №

А04-7371/2017
г. Благовещенск
02 ноября 2017 года


Резолютивная часть решения оглашена 31 октября 2017 г.

Полный текст решения изготовлен 02 ноября 2017 г.

арбитражный суд в составе судьи Котляревского Владислава Игоревича,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании заявление государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области (межрайонное) (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Главному управлению МЧС России по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным предписания

при участии в заседании: от заявителя: ФИО2 по доверенности №09-6534 от 02.08.2017, удостоверение.

от ответчика: не явился, извещен.

установил:

В Арбитражный суд обратилось государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области (межрайонное) (далее – заявитель, Управление Пенсионного фонда, управление) с требованием признать недействительным предписание УНД и ПР ГУ МЧС России по Амурской области (далее – ответчик) № 4 от 17 июля 2017 года об устранении нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В обоснование требований заявитель ссылается на нарушение порядка проведения проверки и несоответствие оспариваемого предписания требованиям законодательства.

Представитель ответчика в письменном отзыве указал на несогласие с заявленными требованиями, сославшись на законность оспариваемого предписания и на отсутствие нарушения порядка проведения и оформления результатов плановой выездной проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Пояснил, что в управлении программа обучения работников включает в себя 19-ти часовой курс обучения по темам, не соответствующим перечню, утвержденному Примерной программой курсового обучения, и полностью не соответствует Примерной программе курсового обучения работающего населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, что подразумевает под собой отсутствие требуемой программы. В Управлении назначены руководители занятий и созданы учебные группы, однако, численность групп не соответствует заявленному количеству человек (группы более 25-ти человек).

В Управлении план основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на 2017 год не согласован и разработан без учета мероприятий, проводимых по плану Правительства области и администрации города.

Кроме того, в Управлении не разработан порядок создания (не созданы) резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Заслушав доводы лиц, присутствовавших в судебном заседании, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

На основания распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Благовещенску управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Амурской области ФИО3 № 4 от 13.06.2017 года в период с 20 июня 2017 года по 17 июля 2017 года была проведена плановая выездная проверка Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области в области гражданской обороны.

Целью проверки установлено исполнение пункта 220 ежегодного плана проведения проверок на 2017 год управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Амурской области.

Задачами и предметом настоящей проверки определено соблюдение обязательных требований по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По результатам проверки составлен акт №4 от 17.06.2017 о следующих нарушениях:

1. В Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области отсутствует программа курсового обучения работников в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, группы более 25 человек (программа обучения более 16 часов).

2. В Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области не согласован план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

3. В Государственном учреждении - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области план основных мероприятий на 2017 год не согласован и разработан без учета мероприятий, проводимых по плану Правительства области и администрации города.

4. В Государственном учреждении - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области не разработан порядок создания (не созданы) резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

По результатам проверки УПФР в г. Благовещенске Амурской области выдано предписание № 4 от 17.07.2017 года об устранении выявленных нарушений в срок до 02.02.2018 года.

Не согласившись с выданным предписанием, ГУ-УПФР РФ в г.Благовещенске Амурской области (межрайонное) обратилось в суд с настоящим заявлением.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования заявителя подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного (далее по тексту Закон № 68-ФЗ).

Действие вышеуказанного Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 1 Закона № 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статья 2 Закона № 68-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона № 68-ФЗ целями данного Федерального закона являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

Статьей 4 Закона № 68-ФЗ установлено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 (далее - Положение № 794), согласно которому, в силу пункта 2, единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

Согласно пункту 3 Положения № 794 единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Пунктом 6 этого же Положения предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В соответствии с пунктом 7 Положения № 794 координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании (пункт 8 Положения № 794).

Согласно пунктам 10 и 11 Положения № 794 постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне являются структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов). Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Приложением к Положению о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в числе которых Пенсионный фонд РФ не упомянут.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-1 к вопросам Пенсионного фонда РФ отнесено обеспечение целевого сбора и аккумуляция страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий и пособий.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Государственное учреждение – Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г.Благовещенске Амурской области (межрайонное) является Федеральным государственным казенным учреждением, основным видом деятельности которого является деятельность в области обязательного социального обеспечения.

Таким образом, Управление ПФР не относится к федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.

Приказом МЧС от 28.02.2003 № 105 утверждены Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения.

Пунктом 3 названных Требований установлено, что Требования предназначаются для применения:

- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими деятельность в области предупреждения чрезвычайных ситуаций в соответствии с положениями о функциональных подсистемах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС);

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями о территориальных подсистемах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- органами, специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления (далее - органами управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям), всех уровней РСЧС;

- организациями, эксплуатирующими и проектирующими потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения.

Управление Пенсионного фонда не относится к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения.

Также в материалах дела отсутствуют доказательства того, что Управление является объектовым звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, уполномоченным на совершение действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В нарушение предписаний ст. 65 АПК РФ ответчиком в материалы дела не представлено доказательств отнесения Управления Пенсионного фонда к единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, опасным производственным объектам, потенциально опасным объектам инфраструктуры, объектам жизнеобеспечения населения, объектам, имеющим важное оборонное и экономическое значение, объектам гражданской обороны.

То обстоятельство, что начальник управления ПФР, в соответствии с пунктом 15.12 Положения о государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области, утвержденного постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 27.03.2017 № 201п, является начальником гражданской обороны, не может служить основанием для возложения на Управление обязанностей, предусмотренных статьей 14 Закона N 68-ФЗ, поскольку в силу прямого указания части 5 статьи 7 названного Закона силы и средства гражданской обороны привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом.

В связи с чем возложение на Пенсионный фонд обязанностей, исполнение которых предусмотрено исключительно единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее структурными подразделениями, незаконно.

Кроме того, в материалы дела представлены письма Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 26.06.2015 №43-2990-19 и №43-2991-19, в которых сказано, что Государственное учреждение Пенсионный фонд РФ не входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и, следовательно, требования по созданию финансовых резервов для указанного учреждения и его филиалов не предусмотрены. С 2014 года проверки организаций, не входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций надзорными органами МЧС России не планируются и не осуществляются.

Главный инспектор просил исключить случаи проведения надзорными органами таких проверок в отношении учреждений, не входящих в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также необоснованного предъявления к ним требований по созданию финансовых резервов.

При таких обстоятельствах у ответчика отсутствовали правовые основания для проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания в отношении заявителя.

Вместе с тем, ответчиком не учтено, что в Управлении имеется разработанный план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и план основных мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности на 2017 г., утвержденные начальником Управления.

Согласно приказу от 22.03.2017 г. № 29-ах в Управлении утверждены учебные группы для изучения вопросов гражданской обороны в 2017 г., назначены руководители учебных групп, утвержден список учебных групп и занятий по ГО и ЧС, утверждена программа обучения для сотрудников Управления по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций и Положение об организации обучения сотрудников Управления.

Тот факт, что численность учебных групп превышает численность учебных групп, установленную Примерной программой, и составляет на 1-2 человека больше, не может являться основанием для вынесения предписания, поскольку в данном конкретном случае является незначительным превышением численности учебных групп. Кроме того, Примерная программа не может устанавливать обязательные для исполнения нормы, поскольку является рекомендацией по проведению обучения.

Обучение работающего населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций по программе курсового обучения, разработанной в соответствии с требованиями настоящей примерной программы курсового обучения работающего населения, планируется и проводится в организациях ежегодно, в объеме не менее 16 часов. Таким образом, 19-часовая программа обучения, запланированная Управлением больше по количеству часов, а не меньше, что соответствует требования Примерной программы и не подразумевает под собой отсутствие такой программы.

Также суд считает, что указание в пункте 3 предписания на необходимость согласовать план основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на 2017 год в конце года с устранением таких нарушений в срок до 02.02.2018 не отвечает критериям разумности предписания и является неоправданным, поскольку такой план мероприятий необходимо разрабатывать и утверждать в начале года, либо на предстоящий период, с целью его дальнейшего исполнения, а не для его формального наличия.

Кроме того, судом установлено нарушение требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки.

Порядок оформления результатов проверки регламентирован статьей 16 Закона № 294-ФЗ.

Согласно статье 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (часть 1). В акте проверки, в частности, указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; проставляются подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку (часть 2 пункты 4,9 названной статьи).

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Согласно пункту 4 статьи 18 названного Закона должностные лица органа государственного контроля при проведении проверки обязаны проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном частью 5 статьи 10 настоящего Федерального закона, копии документа о согласовании проведения проверки.

Таким образом, лица, указанные в распоряжении о проведении проверки, обязаны были осуществить выездную проверки по месту нахождения Управления, начать которую необходимо было с предъявления распоряжения и служебных удостоверений, по окончанию проверки составить акт.

Вместе с тем, старший инспектор ФИО4, составившая и подписавшая акт проверки, на место проведения проверки не выезжала, руководителю либо иному должностному лицу проверяемой организации служебное удостоверение не предъявляла. Данные обстоятельства ответчиком не опровергнуты.

Кроме того, в акте проверки не отражено, что инспектор ФИО5, как утверждает ответчик, в день начала проверки выезжал по месту фактического осуществления деятельности УПФР в г.Благовещенске.

Более того, в акте проверки не указаны лица, которые распоряжением №4 от 13.07.2017 уполномочены на проведение проверки, а именно - ФИО3 главный государственный инспектор г. Благовещенска по пожарному надзору начальник ОНДПР по г. Благовещенску УНДПР ГУ МЧС России но Амурской области, а также ФИО5 государственный инспектор г. Благовещенска по пожарному надзору - инспектор ОНДПР по г. Благовещенску УПДПР ГУ МЧС России по Амурской области.

Таким образом, предписание № 4 от 17.07.2017 не соответствует приведенным выше нормам, нарушает права заявителя в экономической сфере и подлежит признанию недействительным.

Государственная пошлина по настоящему делу взысканию не подлежит, поскольку ответчик освобожден от ее уплаты на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180, 201 АПК РФ суд решил:

Признать недействительным как не соответствующим Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание УНД и ПР ГУ МЧС России по Амурской области № 4 от 17 июля 2017 года об устранении нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

СудьяВ.И. Котляревский