Постановление от 21 февраля 2023 г. по делу № А81-1152/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А81-1152/2022


Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2023 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Буровой А.А.

судей Алексеевой Н.А.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Нигматулиной А.Ю. рассмотрел кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа на решение от 08.06.2022 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Кустов А.В.) и постановление от 03.10.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Рыжиков О.Ю., Иванова Н.Е., Лотов А.Н.) по делу № А81-1152/2022 по заявлению Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (629008, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу (629008, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) об оспаривании представления.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Федеральное агентство лесного хозяйства (113184, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>).

В судебном заседании приняли участие представители Департамента природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа – ФИО2 по доверенности от 06.06.2022, ФИО3 по доверенности от 16.01.2023, ФИО4 по доверенности от 09.09.2022.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Кустов А.В.) в заседании участвовали представители Управления Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу - ФИО5 по доверенности от 16.01.2023, ФИО6 по доверенности от 15.02.2023, ФИО7 по доверенности от 14.11.2022.



Суд установил:

департамент природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - Управление) об оспаривании представления от 27.12.2021 № 90-07-10/3953.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства.

Решением от 08.06.2022 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 03.10.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление возражает против доводов жалобы согласно отзыву.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена внеплановая выездная проверка в отношении Департамента по вопросу соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства».

По результатам проверки Управлением составлен акт от 15.10.2021, в котором зафиксирован факт неправомерного использования средств субвенции, выделенной из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, выразившийся в необоснованном начислении и выплате за счет средств целевой субвенции премии по итогам работы за 2 квартал 2021 года, премии в связи с празднованием 12 июня Дня России, единовременных выплат к отпуску и материальной помощи за 2016-2019 годы.

27.12.2021 Управлением вынесено представление № 90-07-10/3953 (далее – представление) с требованиями принять меры по обеспечению возврата в доход федерального бюджета денежных средств в общей сумме 15 004 097,91 руб.; разработать порядок выплаты государственным гражданским служащим Департамента премии за выполнение особо важных и сложных заданий за счет средств субвенции, выделенной из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений; провести технологические учебы с ответственными сотрудниками по вопросам соблюдения требований, установленных нарушенными нормативно-правовыми актами; принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Фонда в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что представление Управления соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд кассационной инстанции, проанализировав доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) часть полномочий Российской Федерации в области лесных отношений передается для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В части 3 статьи 83 ЛК РФ закреплено, что средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 названной статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 133 БК РФ).

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и являются источником финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, указанных в пункте 1 статьи 133 БК РФ, в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 133 БК РФ).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета (статья 85 БК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее – Правила № 837).

Пунктом 2 Правил № 837 предусмотрено, что субвенции предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, и лимитов бюджетных обязательств, доведенных до Федерального агентства лесного хозяйства на предоставление субвенций на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства определяют объемы расходов, осуществляемых в целях исполнения переданных полномочий, включая расходы на содержание и обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия (пункт 3 Правил № 837).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - Методика).

В соответствии с Методикой расчет объема субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации производится в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ (пункт 1).

При этом расходы на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений определяются Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 3 Методики).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.12.2015 № 534 утвержден Порядок определения расчета объема расходов на содержание и обеспечение деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений (далее – Порядок № 534).

В соответствии с пунктом 3 Порядка № 534 расчет норматива затрат на содержание одного работника органа, осуществляющего переданные отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, осуществляется исходя из должностного оклада главного специалиста-эксперта, установленного Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (далее – Указ № 763), с учетом соответствующих повышений должностных окладов на основании законодательства Российской Федерации.

Судами установлено, что в рамках взаимодействия в области лесных отношений между Федеральным агентством лесного хозяйства и Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа заключены соглашения от 12.04.2013, от 07.05.2014, от 23.07.2015 (далее - Соглашения), на основании которых в течение проверяемого периода средства федеральных субвенций ежегодно предоставлялись бюджету Ямало-Ненецкого автономного округа на финансовое обеспечение полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых было передано Департаменту.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки в отношении Департамента Управление пришло к выводу о неправомерном использовании средств субвенции, выделенных из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, на выплату за счет средств целевой субвенции премии по итогам работы за 2 квартал 2021 года, премии в связи с празднованием 12 июня Дня России, единовременных выплат к отпуску и материальной помощи за 2016-2019 годы.

Выводы Управления основаны на том, что для определения размера денежного содержания, в том числе и условий премирования государственных служащих, содержащихся за счет средств субвенции, предоставляемой из федерального бюджета, должны быть применены нормы исключительно федерального законодательства, а именно Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) и Указа № 763, которыми не предусмотрено осуществление выплат, произведенных Департаментом.

Признавая правомерным оспариваемое представление, суды обеих инстанций, установив, что условиями Соглашений не предусмотрен особый режим для возможности применения норм, установленных законодательством Ямало-Ненецкого автономного округа для расчета и выплат денежного содержания за счет средств субвенции, предоставляемой из федерального бюджета, поддержали выводы Управления о том, что выделенные из федерального бюджета в качестве субвенции субъекту Российской Федерации подлежали расходованию в соответствии с Указом № 763.

Вместе с тем суд кассационной инстанции считает выводы судов не основанными на полном и всестороннем исследовании всех фактических обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела.

Согласно части 4 статьи 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом судебные приказы, решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Оценка доказательств по своему внутреннему убеждению не предполагает возможности суда выносить немотивированные судебные акты, то есть, не соблюдая требование о всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.11.2013 № 8214/13).

На основании части 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В мотивировочной части решения суда должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, а также мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле, законы и иные нормативные правовые акты, которым руководствовался суд при принятии решения (пункты 2, 3 части 4 статьи 170 АПК РФ).

Аналогичные требования предъявляются к судебному акту суда апелляционной инстанции.

В нарушение установленных требований в оспариваемых судебных актах не дана надлежащая оценка доводам сторон и представленным доказательствам.

В рассматриваемом деле, признавая обоснованной позицию Управления о нарушении Департаментом целей и порядка использования предоставленных из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации субвенций, суды первой и апелляционной инстанций оставили без должного внимания доводы Департамента о том, что федеральным законодательством предусмотрено осуществление в пользу гражданских служащих за счет средств фонда оплаты труда единовременных выплат при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи, выплату различных премий; средства федерального бюджета израсходованы на оплату труда в пределах установленных лимитов; нецелевого использования бюджетных средств не допущено, доказательства превышения Департаментом фактически израсходованных на стимулирующие выплаты средств в материалах дела отсутствуют.

Так, в ходе судебного заседания Департамент указывал, что в соответствии с пунктом 5 Порядка № 534 годовой фонд оплаты труда определяется из расчета 53,2 окладов в год - для основных работников органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений на основании статьи 51 Закона № 79-ФЗ.

При этом в силу статьи 51 Закона № 79-ФЗ при формировании фондов оплаты труда гражданских служащих государственных органов предусматриваются средства для осуществления выплат, установленных частями 2 и 5 статьи 50 Закона № 79-ФЗ, а именно: денежного содержания, которое состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью государственной гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, к числу которых относятся премии, в том числе за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается), единовременные выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих, и др.

Также в ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций Департамент указывал на то, что по результатам проведенной Федеральным агентством лесного хозяйства, являющимся главным распорядителем средств федерального бюджета, плановой выездной проверки за спорный период не выявлено неправомерного использования Департаментом средств субвенции, выразившегося в необоснованном начислении и выплате за счет средств целевой субвенции премии по итогам работы за 2 квартал 2021 года, премии в связи с празднованием 12 июня Дня России и единовременных выплат к отпуску и материальной помощи за 2016-2019 годы.

Департаментом в материалы дела также представлено письмо Федерального агентства лесного хозяйства, в котором последним сделан вывод о том, что единовременные и стимулирующие выплаты региональным государственным гражданским служащим осуществлялись Департаментом в рамках расходов на содержание органа исполнительной власти, исполняющего переданные полномочия в области лесных отношений, финансовое обеспечение которого утверждено федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что соответствует целевому использованию средств федерального бюджета.

Между тем суды не дали оценку указанным доводам Департамента, а также доводам сторон с учетом представленных в материалы дела доказательств относительно объема и порядка расходования средств из федерального бюджета на финансирование спорных статей расходов.

Суды, поддерживая доводы Управления о неправомерности осуществления спорных выплат за счет средств федерального бюджета, ссылались на соглашения, заключенные между Федеральным агентством лесного хозяйства и Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа. Между тем срок действия последнего соглашения истек 31.12.2015, то есть за пределами проверяемого периода; вопрос относительно наличия в проверяемом период соответствующих соглашений судами не исследовался.

Кроме того, суды первой и апелляционной инстанций, делая выводы о законности оспариваемого представления, не включили в предмет исследования вопрос, связанный с возможностью финансирования из федерального бюджета спорных статей расходов; в нарушение статей 168, 170 АПК РФ суды не указали доказательства, на которых основаны сделанные им выводы о неправомерности осуществления спорных выплат за счет средств федерального бюджета, не сослались на нормы права, указывающие на недопустимость выплат государственным служащим субъекта Российской федерации, выполняющим функции (полномочия) Российской Федерации, премий ( единовременных выплат при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи) за счет федерального бюджета.

Оспаривая представление в части возложения обязанности разработать порядок выплаты государственным гражданским служащим Департамента премии за выполнение особо важных и сложных заданий за счет средств субвенции, выделенной из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, Департамент ссылался на то, что его приказом от 07.05.2014 № 515 утвержден «Порядок установления отдельных дополнительных и иных выплат материального поощрения государственных гражданских служащих департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа», в связи с чем разработка отдельного порядка выплат стимулирующего характера за счет средств федерального бюджета не требуется. Между тем судами данным доводам не дана соответствующая правовая оценка.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций приняты с нарушением норм процессуального права, а также при неполно выясненных фактических обстоятельствах дела, что могло привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем в соответствии с частями 1 - 3 статьи 288 АПК РФ, обжалуемые решение и постановление подлежат отмене.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, которые невозможны в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства с учетом вышеприведенных выводов кассационной инстанции; при необходимости предложить сторонам представить дополнительные документы в обоснование доводов и возражений, дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 08.06.2022 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 03.10.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А81-1152/2022 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.А. Бурова


Судьи Н.А. Алексеева


ФИО1