Решение от 15 января 2018 г. по делу № А04-9917/2017

Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №

А04-9917/2017
г. Благовещенск
15 января 2018 года
изготовление решения в полном объеме

«
11

»
января

2018 г.

резолютивная часть

Арбитражный суд Амурской области в составе судьи В.Д. Пожарской,

при ведении протоколирования с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью «Омнибус» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании постановления недействительным,

при участии в заседании: от заявителя - ФИО2, представителя по доверенности от 02.05.2017, предъявлен паспорт; от ответчика – ФИО3, начальника административно-правового отдела, по доверенности от 09.01.2018, предъявлен паспорт;

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Омнибус» (далее - заявитель, общество) с заявлением к администрации Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области (далее - ответчик, администрация) о признании недействительным постановления от 20.10.2017 № 468 «О признании утратившим силу постановления администрации Чигиринского сельсовета от 17.10.2017 № 453».

Определением от 07.12.2017 дело назначено к судебному разбирательству.

Представитель заявителя в судебном заседании на требованиях настаивал. Привел доводы о том, что общество является арендатором двух земельных участков с кадастровыми номерами 28:10:131020:256, 28:10:131020:257, расположенных в с. Чигири Благовещенского района Амурской области. Эти земельные участки первоначально имели вид разрешенного использования – «дорога общего пользования». По результатам проведенных 12.10.2017 публичных слушаний жителями с. Чигири принято решение рекомендовать главе администрации согласовать изменение вида разрешенного использования упомянутых земельных участков на «подъезд к коттеджам», результаты публичных слушаний оформлены протоколом от 12.10.2017. Постановлением администрации вид разрешенного использования земельных участков изменен с «дорога общего пользования» на «подъезд к коттеджам», соответствующие изменения внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Затем, ответчиком в отсутствие правовых оснований оформлено дополнение от 20.10.2017 к протоколу публичных слушаний от 12.10.2017, которым добавлена следующая фраза: «…предварительно обратиться в администрацию Благовещенского района за разъяснением вопроса об изменении вида разрешенного использования земельных участков надлежащего лица, так как земельные участки являются арендуемыми». Ответчиком принято постановление от 20.10.2017 № 468, которым ранее принятое постановление администрации Чигиринского сельсовета от 17.10.2017 № 453 признано утратившим силу.

Представитель заявителя настаивал на том, что принятое ответчиком постановление от 20.10.2017 № 468 противоречит как нормам действующего градостроительного законодательства, так и нормативным правовым актам в области организации и проведения публичных слушаний. Пояснил, что изменение вида разрешенного использования спорных земельных участков требуется для устранения статуса их как места общего пользования, использования только жителями котеджного поселка, установки ограждений и шлагбаума.

Представитель ответчика против удовлетворения требований заявителя возражала по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Привела доводы о том, что изменение вида разрешенного использования земельных участков отнесено к вопросам местного значения, регулируется уставом Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области, Правилами землепользования и застройки населенных пунктов Чигири, Игнатьево, Верхнеблаговещенское Благовещенского района Амурской области, утвержденными решением Чигиринского сельсовета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 18.12.2009 № 153, решением Чигиринского сельсовета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 31.10.2016 № 470 «О передаче осуществления части полномочий органам местного самоуправления Благовещенского района в области архитектуры и градостроительства», Положением о порядке проведения публичных слушаний на территории Чигиринского сельсовета, утвержденным решением Чигиринского сельсовета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 31.01.2013 № 106. Поскольку правила землепользования и застройки в полном объеме в действие не введены (отсутствуют разработанные и утвержденные картографические материалы – карта градостроительного зонирования), постольку на основании пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» глава сельского поселения наделен полномочиями по изменению вида разрешенного использования земельного участка с обязательным проведением публичных слушаний. Постановлением главы администрации от 03.10.2017 на 16 час. 00 мин. 12.10.2017 назначено проведение публичных слушаний по вопросам местного значения, в том числе по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 28:10:131020:256, 28:10:131020:257 с «дорога общего пользования» на «подъезд к коттеджам». В ходе проведения 12.10.2017 публичных слушаний возник вопрос о правомочности подачи заявлений об изменении вида разрешенного использования обществом как арендатором. Ответ на данный вопрос в ходе публичных слушаний найден не был, возникло предложение предварительно проголосовать за данное изменение, но перед вынесением окончательного решения обратиться в администрацию Благовещенского района для уточнения надлежащего лица, правомочного подавать подобные заявления. В связи с тем, что документацией и проведением публичных слушаний занимался специалист, недавно приступивший к исполнению должностных обязанностей, замечания не были учтены при подготовке правовых документов. Кроме того, решение по итогам рассмотрения результатов публичных слушаний было фактически подготовлено 17.10.2017 в нарушение срока в пять рабочих дней для подачи замечаний и предложений для включения их в протокол публичных слушаний, установленного пунктом 1 резолютивной части протокола проведения публичных слушаний от 12.10.2017. Полагал, что у ответчика имелись законные основания для отмены ранее принятого постановления.

Как видно из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью «Омнибус» зарегистрировано 25.09.2002 в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером <***>, ИНН <***> по юридическому адресу: <...>.

Постановлением администрации Благовещенского района Амурской области от 20.10.2011 № 1723 обществу на праве аренды под малоэтажную жилую застройку с объектами обслуживания в с. Чигири предоставлен ряд земельных участков, в том числе:

- земельный участок с кадастровым номером 28:10:131020:256, площадью 2034 кв.м, для дороги общего пользования;

- земельный участок с кадастровым номером 28:10:131020:257, площадью 3757 кв.м, для дороги общего пользования.

На основании договора аренды от 21.10.2011 № 164 упомянутые земельные участки предоставлены заявителю в аренду сроком на 49 лет с разрешенным видом использования – «для дороги общего пользования».

Постановлением главы администрации Чигиринского сельсовета от 03.10.2017 назначено проведение публичных слушаний по вопросам согласования изменения вида разрешенного использования земельных участков, в том числе по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 28:10:131020:256, 28:10:131020:257 с «дорога общего пользования» на «подъезд к коттеджам» (пункт 12). Проведение публичных слушаний назначено 12.10.2017 на 16 час. 00 мин. в здании дома культуры с. Чигири Благовещенского района по ул. Центральная, д. 31.

12.10.2017 в публичных слушаниях приняло участие 26 человек, что подтверждено соответствующим списком участников.

В ходе обсуждения вопроса по пункту 12 повестки поступило 2 предложения:

1) голосовать за изменение вида разрешенного использования;

2) рекомендовать арендатору обратиться в Благовещенский район.

По пункту 12 повестки проголосовали 26 человек: 24 – «за», 2 – «против». Решили рекомендовать главе администрации Чигиринского сельсовета согласовать изменение вида разрешенного использования земельных участков из категории земель «земли населенных пунктов», площадью 2056 кв.м, с кадастровым номером 28:10:131020:256, с площадью 3822 кв.м, с кадастровым номером 28:10:131020:257, местоположение: Амурская область, Благовещенский район, с. Чигири, ООО «Омнибус», с вида разрешенного использования «дорога общего пользования» на вид разрешенного использования «подъезд к коттеджам».

Постановлением исполняющего обязанности главы администрации от 17.10.2017 № 453 «О согласовании изменения вида разрешенного использования земельных участков» изменен вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 28:10:131020:256, 28:10:131020:257 с «дорога общего пользования» на «подъезд к коттеджам».

20.10.2017 администраций принято дополнение к протоколу проведения публичных слушаний от 12.10.2017. В частности, слова «Рекомендовать главе администрации Чигиринского сельсовета согласовать изменение вида разрешенного использования земельных участков из категории земель «земли населенных пунктов», площадью 2056 кв.м, с кадастровым номером 28:10:131020:256, с площадью 3822 кв.м, с кадастровым номером 28:10:131020:257, местоположение: Амурская область, Благовещенский район, с. Чигири, ООО «Омнибус», с вида разрешенного использования «дорога общего пользования» на вид разрешенного использования «подъезд к коттеджам» дополнить словами «, предварительно обратиться в администрацию Благовещенского района за разъяснением вопроса об изменении вида разрешенного использования земельных участков надлежащего лица, так как земельные участки являются арендуемыми;».

Постановлением исполняющего обязанности главы администрации от 20.10.2017 № 468 «О признании утратившим силу постановления администрации Чигиринского сельсовета от 17.10.2017 № 453» ранее принятое постановление администрации от 17.10.2017 № 453 признано утратившим силу.

Не согласившись с отменой постановления администрации от 17.10.2017 № 453, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Из материалов дела следует, что оспариваемое постановление исполняющего обязанности главы администрации от 20.10.2017 № 468 «О признании утратившим силу постановления администрации Чигиринского сельсовета от 17.10.2017 № 453» во взаимосвязи с признанным утратившим силу постановлением исполняющего обязанности главы администрации от 17.10.2017 № 453 «О согласовании изменения вида разрешенного использования земельных участков» не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, то есть по смыслу пункта 9 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» не отвечает критериям нормативного правового акта. Напротив, оспариваемое постановление рассчитано на однократное применение, направлено на регулирование градостроительных правоотношений по изменению вида разрешенного использования конкретных земельных участков, принадлежащих на праве аренды конкретному субъекту, то есть представляет собой индивидуальный властный акт правоприменения.

Следовательно, настоящий спор подлежит рассмотрению арбитражным судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Спор между сторонами возник относительно правомерности согласования изменения и последующей отмены такого согласования вида разрешенного использования земельных участков.

Исходя из системного толкования пункта 3 части 1, пункта 3 части 2, пункта 3 части 3 статьи 8, пункта 2 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки конкретного муниципального образования.

На основании пункта 20 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 21 статьи 6 устава Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области (принят решением Чигиринского сельсовета народных депутатов от 22.12.2010 № 230) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки отнесены к вопросам местного значения сельского поселения.

Решением Чигиринского сельсовета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 18.12.2009 № 153 утверждены с 01.0.12010 Правила землепользования и застройки населенных пунктов Чигири, Игнатьево, Верхнеблаговещенское Благовещенского района Амурской области без карты градостроительного зонирования.

В силу пункта 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации карта градостроительного зонирования является неотъемлемым элементом правил землепользования и застройки.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вплоть до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанные общественные обсуждения или публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3, 4, 7 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Порядок проведения публичных слушаний определен в статье 17 устава Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области. Так, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей поселения Чигиринским сельским Советом народных депутатов, главой Чигиринского сельсовета могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, Чигиринского сельского Совета народных депутатов, главы Чигиринского сельсовета. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа, назначаются Чигиринским сельским Советом народных депутатов, а по инициативе главы сельсовета - главой Чигиринского сельсовета.

На публичные слушания в обязательном порядке выносятся, в том числе вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Организация и проведение публичных слушаний определяется Положением «О публичных слушаниях», утверждённым Чигиринским сельским Советом народных депутатов, в порядке, установленном настоящим уставом. Публичные слушания назначаются на день не позднее 60 (шестидесяти) дней с момента внесения проекта муниципального правового акта организатору публичных слушаний. Решение о назначении публичных слушаний и проект муниципального правового акта подлежат обнародованию на информационных стендах не позднее чем за 7 (семь) дней до проведения слушаний с указанием места и времени их проведения. Публичные слушания проводятся в следующей последовательности: проводится регистрация участников, делается основной доклад, зачитывается заключение экспертизы организатора публичных слушаний, выступают с докладами участники, подавшие заявки на участие в публичных слушаниях, задаются вопросы, выступают иные участники публичных слушаний. Организатор публичных слушаний выносит вопрос публичных слушаний на голосование. Решение принимается большинством голосов от числа зарегистрированных участников. Участник публичных слушаний, не согласный с результатами голосования, вправе письменно изложить свое особое мнение. Особое мнение участника приобщается к материалам публичных слушаний и подлежит рассмотрению при принятии муниципального правового акта. Решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер. Результаты публичных слушаний подлежат официальному обнародованию на информационных стендах.

Порядок проведения публичных слушаний также закреплен в Положении о порядке проведения публичных слушаний на территории Чигиринского сельсовета, утвержденным решением Чигиринского сельсовета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 31.01.2013 № 106.

В ходе судебного разбирательства установлено, что Правила землепользования и застройки населенных пунктов Чигири, Игнатьево, Верхнеблаговещенское Благовещенского района Амурской области утверждены и введены в действие без карты градостроительного зонирования, что предполагает проведение процедуры публичных слушаний по изменению вида разрешенного использования земельных участков.

Вместе с тем, само по себе отсутствие картографических материалов не отменяет действия иных положений упомянутых выше Правил землепользования и застройки, в том числе в части инициатора процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Так, в силу пункта 3 статьи 31 раздела 1.3 Правил землепользования и застройки населенных пунктов Чигири, Игнатьево, Верхнеблаговещенское Благовещенского района Амурской области правом на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков обладают лица, владеющие земельными участками на праве аренды, срок которой согласно договору аренды составляет не менее пяти лет (за исключением земельных участков, предоставленных для конкретного вида целевого использования из состава земель общего пользования).

Материалами дела подтверждено, что общество является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами 28:10:131020:256, 28:10:131020:257, при этом срок аренды составляет более 5 лет.

Спорные земельные участки предоставлены заявителю для конкретного вида целевого использования – для дороги общего пользования из состава земель общего пользования.

Следовательно, заявитель не является субъектом, обладающим правом на основании действующих Правил землепользования и застройки населенных пунктов Чигири, Игнатьево, Верхнеблаговещенское Благовещенского района Амурской области требовать изменения вида разрешенного использования рассматриваемых земельных участков.

Заявитель не может требовать такого изменения вида использования и на основании норм гражданского законодательства. Договором аренды право арендатора требовать от арендодателя изменения вида разрешенного использования земельного участка не предусмотрено. Поэтому, приняв на себя права и обязанности по договору аренды от 21.10.2011 № 164, общество как арендатор выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с конкретным видом разрешенного использования – «для дороги общего пользования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция выражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13.

Также судом учтено следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, автомобильные дороги в границах населенных пунктов отнесены к земельным участкам (территориям) общего пользования.

Предлагаемое заявителем изменение вида разрешенного использования повлечет за собой не только изменение гражданско-правовых отношений между обществом и администрацией Благовещенского района, но и будет препятствовать использованию земельного участка по его целевому назначению неограниченным кругом лиц. В частности, место общего пользования подразумевает беспрепятственное перемещение любого лица, в том числе иных жителей с. Чигири (которым не посчастливилось жить в элитном коттеджном поселке), а также специализированных и аварийных служб, чем нарушается баланс публичных и частных интересов.

Вместе с тем, как прямо заявил представитель общества в ходе судебного разбирательства, изменение вида разрешенного использования спорных земельных участков предполагает огораживание возведенного коттеджного поселка, установление ворот и шлагбаума с целью воспрепятствования проникновения на территорию этих новостроек третьих лиц, то есть преследует цель сделать дорогу местом необщего пользования (частной). Суд расценивает поведение (действия) заявителя по инициированию процедуры публичных слушаний с единственной целью ограничения доступа третьих лиц к месту общего пользования как противоправное, как злоупотребление правом.

Таким образом, ответчиком правомерно отменен незаконный муниципальный правовой акт, что прямо предусмотрено статьей 53 устава Чигиринского сельсовета Благовещенского района Амурской области.

При таких обстоятельствах заявленные обществом требования удовлетворению не подлежат.

Государственная пошлина по делу, исходя из существа требований, составляет 3000 руб. При обращении в суд заявителю предоставлена отсрочка по уплате государственной пошлины. Поскольку судебный акт вынесен не в пользу заявителя, постольку с общества в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в сумме 3000 руб.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

обществу с ограниченной ответственностью «Омнибус» в удовлетворении требований отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «Омнибус» в доход федерального бюджета государственную пошлину 3 000 руб.

Решение подлежит немедленному исполнению, вступает в силу по истечении месяца со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья В.Д. Пожарская