Решение от 11 июля 2017 г. по делу № А56-7592/2017

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-7592/2017
11 июля 2017 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 04 июля 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 11 июля 2017 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:судьи Селезнёва О.А.,

при ведении протокола судебного заседания – секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

Заявитель - КОМИТЕТ ПО РАЗВИТИЮ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА (ОГРН: <***>)

К заинтересованному лицу - УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО САНКТ-ПЕТЕРБУРГУ (ОГРН: <***>)

Третьи лица:

1) ГУ МВД России по СПб и ЛО

2) СПБ ГУП «Ритуальные услуги»

3) ООО «Специализированное предприятие «Автобаза «Ритуальные услуги»

4) ООО «Специализированная похоронно-ритуальная служба»

5) ООО «Специализированная служба по вопросам похоронного дела СПб и ЛО» (ООО «Похоронная служба»)

Об оспаривании предупреждения от 18.11.2015 (№78/25111/16)

при участии

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 27.02.2017

от Управления – ФИО3 по доверенности от 30.12.2016

от третьего лица 1 – ФИО4 по доверенности от 05.01.2017

от третьего лица 2 – ФИО5 по доверенности от 24.04.2017

от третьего лица 3 – ФИО6 по доверенности от 07.06.2017

от третьего лица 4 - ФИО7 по доверенности от 01.06.2016

от третьего лица 5 – ФИО8 (решение от 28.10.2016), ФИО9 по доверенности от 13.07.2016

установил:

КОМИТЕТ ПО РАЗВИТИЮ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным выданного УПРАВЛЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО САНКТ-ПЕТЕРБУРГУ (далее – УФАС по Санкт-Петербургу, антимонопольный орган) предупреждения от 18.11.2015 №78/25111/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым Комитет предупрежден о необходимости в срок до 14.12.2016 прекращения действий, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, рассматриваемого в деле № К03-81/14, путем отмены (отзыва) решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016 в части соблюдения установленного порядка вывоза умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги больниц, судебно-медицинские экспертизы и крематория и о необходимости принятия исчерпывающих мер по соблюдению установленного порядка вывоза умерших с мест наступления смерти, и принятия решения о развитии конкурентных механизмов при организации вывоза умерших в соответствии с п.8 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утв. Постановлением Правительства СПб от 07.03.2006 № 210 и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ГУ МВД России по СПб и ЛО, СПБ ГУП «Ритуальные услуги», ООО «Специализированное предприятие «Автобаза «Ритуальные услуги» (далее - ООО «СПАРУ»), ООО «Специализированная похоронно-ритуальная служба» (далее - ООО «СПРС»), ООО «Специализированная служба по вопросам похоронного дела СПб и ЛО» (ООО «Похоронная служба»).

В судебное заседание 04,07,2017 явились все участники процесса.

Имеющиеся в деле доказательства исследованы и оценены судом в совокупности по правилам статей 65, 70, 71 АПК РФ.

Как установлено судом, в Управление поступили заявления ООО «СПРС» (вх.№7486 от 15.04.2014 и №12946 от 11.06.2014) о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по СПб и ЛО, СПб ГУП «Ритуальные услуги» и ООО «СПАРУ» при оказании услуг по вывозу умерших в Санкт-Петербурге.

Также в Управление поступило заявление ООО «ПСК «Энергия» (вх. № 12944 от 11.06.2014, в настоящее время ООО «Похоронная служба») на действия Комитета, СПБ ГУП «Ритуальные услуги», выразившиеся в исполнении распоряжения мэра СПб от 10.02.1993 № 97-р «О создании службы транспортировки умерших в морги города», которым утверждено Положение о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации.

По результатам рассмотрения заявлений ООО «СПРС» и ООО «ПСК «Энергия» УФАС по Санкт-Петербургу пришло выводу о наличии в действиях Комитета, СПб ГУП «Ритуальные услуги» и ООО «СПАРУ» признаков нарушения статей 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в связи с чем приказом от 03.07.2014 № 260/1 было возбуждено дело № К03-81/14.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции заявителю выдано предупреждение.

Полагая, что вынесенное предупреждение не соответствует закону и нарушает права заявителя, Комитет обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, выслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленного Комитетом требования по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о Защите конкуренции).

Согласно части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Таким образом, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается только лишь при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предупреждение, которое выдается антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее лицо, которому выдано предупреждение, определенные обязанности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее – Порядок № 874), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Указанная правовая позиция отражена в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13

Вопросы, связанные с погребением и похоронным делом, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ), а также принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - указанные полномочия могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (статьи 2 и 25 Закона № 8-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона Санкт-Петербурга от 04.1.2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге» (далее - Закон СПб № 408-64) организация похоронного дела в Санкт-Петербурге осуществляется правительством Санкт-Петербурга. Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Правительство Санкт-Петербурга постановлением от 07.03.2006 № 210 «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге» (далее - Постановление № 210) утвердило Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, а также Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге. Указанными нормативными актами определены основные принципы организации и система похоронного дела в Санкт-Петербурге, а также полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных лиц, занятых в области похоронных и связанных с ними услуг.

Согласно пункту 2.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербург к лицам, оказывающим ритуальные услуги относятся, в том числе: Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела» (далее - ГУ «Специализированная служба») и Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ритуальные услуги» (далее - ГУП «РУ»); лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших).

В соответствии с пунктом 8 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших), осуществляют перевозку тел умерших (погибших) в морги, из моргов на кладбище для захоронения или в крематорий специально оборудованным транспортом при наличии медицинского свидетельства (справки) о смерти или гербового свидетельства о смерти, выданного органами записи актов гражданского состояния.

При этом пунктом 5 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге среди полномочий специализированных служб ГУ «Специализированная служба» и ГУП «РУ» отдельно не поименованы транспортные услуги по перевозке тел умерших (погибших) в морги, из моргов на кладбище для захоронения и в крематорий.

Как указал антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении, исходя из положений Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и Закона о защите конкуренции, транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг относится к конкурентным видам услуг и образует товарный рынок.

С учетом вышеприведенных положений Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Закона Санкт-Петербурга от 04.1.2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге», Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210, антимонопольный орган установил наличие в действиях ГУ МВД России по СПб и ЛО признаков нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, полагая, что действия заявителя привели к ограничению конкуренции на рынке транспортных услуг по перевозке тел умерших (погибших) с места наступления смерти до морга, в связи с чем правомерно выдал оспариваемое предупреждение в соответствии с требованиями статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка № 874.

Управлением были соблюдены требования, предъявляемые Законом о защите конкуренции к порядку выдачи предупреждения и требования к его содержанию.

Предупреждение выдано в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № К03-81/14 в порядке части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции поскольку в ходе рассмотрения указанного дела были выявлены признаки нарушения ГУ МВД России по СПб и ЛО статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предупреждение содержит признаки, указывающие на нарушение Комитетом антимонопольного законодательства со ссылками на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены заявителем, а также содержит перечень действий, направленных на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения (отмена решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016) и срок для выполнения указанных действий. По мнению суда, предписанные заявителю оспариваемым предупреждением действия отвечают целям предупреждения и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения. При этом, в предупреждении не содержится однозначных выводов об установленном в действиях Комитета нарушении норм Закона о защите конкуренции. Все обстоятельства, подтверждающие наличие или отсутствие в действиях заявителя нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции подлежат установлению антимонопольным органом в ходе дальнейшего производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства № К03-81/14. Неисполнение предупреждения не влечет для заявителя негативных последствий в виде наступления какого-либо вида ответственности (административной, уголовной, гражданской). Единственным последствием неисполнения заявителем оспариваемого предупреждения является продолжение рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (части 7 и 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

С учетом изложенного, суд не усматривает предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания недействительным предупреждения УФАС России по Санкт-Петербургу от 18.11.2015 №78/25111/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В связи с этим заявление Комитета удовлетворению не подлежит (см также судебные акты принятые арбитражным судом при рассмотрении дела А56-92452/2016).

При подаче заявления госпошлина не уплачена (ст.333.37 НК РФ).

Руководствуясь статьями 167-170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. В удовлетворении заявления – отказать.

2. Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

СудьяСелезнёва О.А.