Решение от 28 августа 2017 г. по делу № А60-28622/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-28622/2017
29 августа 2017 года
г. Екатеринбург


Резолютивная часть решения объявлена 23 августа 2017 года

Полный текст решения изготовлен 29 августа 2017 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи С.П. Воронина при ведении протокола судебного заседания помощником судьи С.Н.Глубоковских рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Муниципального автономного учреждения «Детская городская больница № 8» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области

о признании недействительным акта

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 21.06.2017 № 45, ФИО2, представитель по доверенности от 20.02.2017 № 18;

от заинтересованного лица: ФИО3, представитель по доверенности от 03.08.2017 № 36, ФИО4, представитель по доверенности от 20.02.2017 № 18.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Муниципальное автономное учреждение «Детская городская больница № 8» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными пунктов 5, 6, 7, 9, 10 и 12 акта проверки от 25.04.2017, вынесенного Территориальным Фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее – ТФОМС Свердловской области) по результатам проверки использования учреждением средств обязательного медицинского страхования.

По мнению заявителя, данный акт проверки, содержащий требование об устранении замечаний и нарушений, отраженных в акте, а также требование о представлении в ТФОМС Свердловской области плана мероприятий по устранению указанных в акте замечаний и нарушения, возлагает на учреждение обязательства, за неисполнение которых на заявителя как на получателя средств обязательного медицинского страхования, могут быть применены меры различные воздействия, в связи с чем акт проверки в части выводов Фонда, с которыми медицинское учреждение не согласно, может быть обжалован в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель полагает, что пункт 5 акта проверки в части указания на то, что в ходе проверки вакантных должностей установлено 5,75 ставок, которые в течение года оставались вакантными с плановым фондом оплаты труда (ФОТ) по тарификации с начислениями на заработную плату является необоснованным, поскольку в акте отсутствует ссылка на нарушения конкретных требования нормативных актов; вывод пункта 6 о расхождениях функций врачебной деятельности (ФВД), применяемой в МАУ «ДГБ № 8» как показатель нагрузки врача, ведущего амбулаторный прием, с нормативной ФВД, утвержденной приказом Управления здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2014 № 168, заявитель считает необоснованным, ссылаясь на то, что врачебная нагрузка утверждена приказом главного врача в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Свердловской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, которая имеет высшую юридическую силу по отношению к приказу Управления здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга.

Заявитель не согласен также и с выводами пункта 7 акта о завышении годового планового ФОТ по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС, пояснив, что расчет количества ставок врачей произведен с учетом численности прикрепленного детского населения и сверхнормативные ставки в учреждении отсутствуют, а предложенная методика КРУ ТФОМС определения ставок врачей от количества посещений приводит к сокращению количества врачебных ставок и ухудшению доступности и качества оказания бесплатной медицинской помощи.

Указывая на недействительность вывода в пункте 9 акта о неправомерности установления персонального повышающего коэффициента по управлению персоналом, заявитель исходит из права учреждения устанавливать надбавки стимулирующего характера с учетом показателей и критериев оценки эффективности труда работников, а возражая, против пункта 10 акта с указанием на то, что превышении учреждением соотношение среднемесячной заработной платы за 2015 год, 1 квартал 2016 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты», полагает, что это не является нарушением использования средств ОМС и соответствующее требование ТФОМС Свердловской области противоречит требованиям трудового законодательства.

Заявляя требование о признании неправомерным пункта 12 акта о нарушениях установленных норм лечебного питания, заявитель указывает, что организация лечебного питания осуществлена в полном соответствии норм и требований, а соответствующий вывод ТФОМС является необоснованным.

Заявитель, оспаривая содержащийся в пункте 16 акта вывод о неэффективном и нерациональном использовании средств ОМС на оплату штрафных санкций, компенсаций морального вреда, возмещения морального вреда, указывает, что содержащийся в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип эффективности расходования бюджетных средств не может быть отнесен к медицинскому учреждению, которое не является участником бюджетного процесса и не наделено бюджетными полномочиями, а в акте отсутствует ссылка о том, какие нормы законодательства или иных нормативных правовых актов или их отдельных положений были нарушены учреждением.

По мнению заявителя, акт проверки от 25.04.2017 составлен в нарушение требований Положения о порядке контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования, содержащиеся в акте требования нарушают права и законные интересы МАУ «ДГБ № 8» в части организации и оказания медицинской помощи детям Чкаловского района города Екатеринбурга и в части финансово-хозяйственной деятельности медицинского учреждения, ограничивают медицинское учреждение в оказании педиатрической помощи и оказании медицинской помощи несовершеннолетним, в том числе, в период обучения и воспитания в образовательных учреждениях.

ТФОМС Свердловской области полагает, что акт проверки не может быть предметом рассмотрения арбитражного суда, поскольку не влечет для заявителя каких-либо последствий, что по своей сути, данный документ является предложением обратить внимание медицинского учреждения на конкретные «моменты» своей работы и не обладает признаками ненормативного правового акта.

Заинтересованное лицо считает полностью обоснованными выводы, содержащиеся в акте проверки и свидетельствующие о неэффективности использования учреждением средств ОМС в результате допущенных нарушений.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

На основании приказа ТФОМС Свердловской области от 22.03.2017 № 11 Фондом проведена проверка использования средств обязательного медицинского страхования (ОМС), направленных МАУ «Детская городская больница № 8» на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

По результатам проверки составлен акт от 25.04.2017, содержащий выводы и замечания проверяющих, в том числе, выводы по оспариваемым заявителем пунктам 5, 6, 7, 9, 10, 12 и 16 акта, а именно:

пункт 5, содержащий указание на то, что проверкой установлено 5,75 ставок, которые в течение 2016 года оставались вакантными с плановым ФОТ по тарификации с начислением на заработную плату 599712,67 руб.;

пункт 6 акта с выводом о том, что функция врачебной должности, применяемая в МАУ «ДГБ № 8», имеет расхождение с ФВД, утвержденной приказом Управления здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 № 168 «О показателях нормативной функции врачебной должности», рекомендуемой письмами Минздравсоцразвития РФ от 26.12.2011 № 16-1Ъ10/2-13164 «О Методике расчета потребностей субъектов Российской Федерации в медицинских кадрах»;

пункт 7 акта с выводом о завышении годового планового ФОТ по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС (с учетом уральского коэффициента), который составил в 2015 году – 2147320,19 руб., в 2016 году – 1016255,99 руб.;

пункт 9 акта о том, что персональный повышающий коэффициент по управлению персоналом установлен в нарушение пунктов 19, 21 главы 5 постановления Администрации г. Екатеринбурга № 3646, а сумма начисленных и выплаченных стимулирующих выплат, не соответствующих нормативным документам, составила за период март-декабрь 2016 года 954481,03 руб.;

пункт 10 акта с указанием на то, что соотношение среднемесячной заработной платы за 2015 год, 1 квартал 2016 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты» составило: по врачам – 104,6%, 103,3%, 100,5%, по среднему медицинскому персоналу – 100,2%, 111,52%, 112,2% соответственно. Превышение фактической среднемесячной заработной платы с начислениями над рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» составило: 2015 год – 16176094,04 руб., 2016 год – 8260968,76 руб., январь-март 2017 года – 3458478,10 руб.;

пункт 12 акта о том, что в нарушение приказа МЗ СССР от 10.03.1986 № 333 «Об улучшении организации лечебного питания в родильных домах (отделениях) и детских больницах (отделениях) в проверяемом периоде выявлены случаи не соблюдения норм лечебного питания;

пункт 16 акта о том, что в проверяемом периоде допущены неэффективные расходы по оплате штрафных санкций, компенсации морального вреда, возмещение материального вреда в сумме 406648,43 руб.

В итоговой части акта проверки после перечисления выводов проверяющих содержится адресованное медицинскому учреждению требование устранить замечания и нарушения, отраженные в акте проверки, и представить в ТФОМС план мероприятий по устранению указанных в акте замечаний и нарушений в течение 5 дней со дня подписания акта: акт проверки подписан проверяющими и должностными лицами ИАУ «ДГБ № 8», выразившими несогласие с актом.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 329-ФЗ), который, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

В соответствии с частями 7, 8 статьи 14 Федерального закона № 326-ФЗ страховые медицинские организации осуществляют свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и отвечают по обязательствам, возникающим из договоров, заключенных в сфере обязательного медицинского страхования, в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями этих договоров.

В силу частей 1, 2 статьи 40 названного Закона контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, проводится в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, установленным Федеральным фондом. Контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи осуществляется путем проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы, экспертизы качества медицинской помощи.

Согласно части 11 статьи 40 Федерального закона № 326-ФЗ Территориальный фонд обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, вправе осуществлять контроль за деятельностью страховых медицинских организаций путем организации контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, проводить медико-экономический контроль, медико-экономическую экспертизу, экспертизу качества медицинской помощи, в том числе повторно, а также контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

В соответствии с Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Свердловской области, утвержденным Постановлением Правительства Свердловской области от 19.04.2011 № 431-ПП «Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области», ТФОМС Свердловской области является некоммерческой организацией, созданной Свердловской области для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования на территории Свердловской области, и осуществляет в этих целях такие полномочия, как контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе, проводит ревизии и проверки.

Таким образом, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ТФОМС Свердловской области) является органом, осуществляющим публичные полномочия по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования, т.е. осуществляет публичный финансовый контроль, затрагивающий сферу исполнения бюджета фонда.

Реализация данных публичных полномочий путем проведения проверок медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, осуществляется территориальными фондами в порядке, установленном Положением о контроле за деятельностью медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденным Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 (далее – Положение), которое разработано в соответствии с Федеральным законом № 326-ФЗ в целях нормативного и методического обеспечения деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по осуществлению контроля за деятельностью страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, в том числе контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями, путем проведения проверок и ревизий (пункт 1 Положения).

В соответствии с пунктом 3 Положения, целью проверки является предупреждение и выявление нарушений норм, установленных Федеральным законом № 326-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 23 Положения предусмотрено, что по результатам проверки составляется акт проверки, включающий, в том числе, заключительную часть, в которой отражается обобщенная информация о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Акт проверки составляется в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю медицинской организации; при несогласии с актом проверки руководителю медицинской организации (лицо, его замещающее) вносит запись, что акт подписывается с возражениями, которые прикладываются к акту проверки или направляются в территориальный фонд не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня получения акта проверки, письменные возражения медицинской организации на акт проверки приобщаются к материалам проверки (пункт 24 Положения).

Согласно пункту 28 указанного Положения при наличии письменных возражений на акт проверки в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня их получения территориальный фонд направляет руководителю медицинской организации письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки, подготовленное структурным подразделением территориального фонда, ответственным за организацию проведения конкретной проверки, подписанное директором (заместителем директора) территориального фонда, с указанием оснований, по которым возражения признаются необоснованными, или о признании обоснованными возражений (обоснованными частично возражений) медицинской организации.

В случае непризнания обоснованными возражений или признания обоснованными частично возражений медицинской организации в письменное сообщение включается информация о том, что сроки устранения нарушения и (или) сроки возврата (возмещения) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплаты штрафов, пеней исчисляются со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки вручается руководителю медицинской организации или лицу, им уполномоченному, под расписку либо направляется медицинской организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Копия письменного сообщения территориального фонда о результатах рассмотрения возражений медицинской организации на акт проверки и документ, подтверждающий факт направления медицинской организации указанного письменного сообщения, приобщаются к материалам проверки.

В случае несогласия с результатом рассмотрения территориальным фондом возражений на акт проверки медицинская организация вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке.

Пунктом 30 Положения установлено также, что в случае выявления фактов нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании, требующих незамедлительных мер по их устранению, в случае неисполнения медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, а также в случае неустранения выявленных нарушений в установленные сроки территориальный фонд вправе направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности.

Как указано выше, акт проверки Фонда по результатам проверки использования медицинским учреждением средств обязательного медицинского страхования содержит выводы об отдельных нарушениях порядка использования средств ОМС и недостатках в их использовании, а также требование об устранении нарушений и недостатков, в связи с чем такой акт проверки обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку в конечном итоге предполагает для заявителя неблагоприятные правовые последствия, фактически обязывая его к принятию определенных требованием Фонда мер

Учитывая, что в данном случае заявителем представлялись возражения на акт проверки, которые не приняты Фондом, что выводы акта связаны с использованием средств ОМС по оплате медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заявитель вправе был обжаловать в судебном порядке содержащиеся в акте требование Фонда об устранении нарушений и недостатков в совокупности с выводами, содержащимися в акте проверки использования средств ОМС при оказании медицинской помощи.

В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.

Согласно пункту 2 статьи 19 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

В силу пункта 1 статьи 81 указанного Закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы ОМС, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ОМС.

Статьей 9 Закона № 326-ФЗ установлено, что участниками ОМС являются территориальные фонды, страховые медицине организации, а также медицинские организации, включенные в территориальную программу ОМС, являющейся гарантией обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью.

Право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по ОМС реализуется на основании заключенных в пользу между участниками обязательного медицинского страхования договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и договора оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (статья 37 Закона № 326-ФЗ).

Объем гарантированного бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования определяется путем принятия территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования, а также установил порядок организации и гарантии финансового обеспечения бесплатного оказания медицинской помощи в соответствии с указанными программами. В частности, финансирование бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи осуществляется при участии страховой медицинской организации, которая за счет целевых средств, предоставленных ей через территориальный фонд обязательного медицинского страхования, производит оплату медицинской помощи медицинским организациям на основании договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (статьи 14, 37 - 39 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии с частью 6 статьи 39 Закона № 326-ФЗ оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, осуществляется на основании представленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением Комиссии по разработке территориальной программы, по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

Как указано выше, 11. Территориальный фонд вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, а по результатам контроля Фонд информируют застрахованных лиц о выявленных нарушениях при оказании им медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования (части 11 и 12 статьи 40 Закона № 326-ФЗ), в том числе, осуществлять контроль за эффективностью расходов бюджета системы обязательного медицинского страхования, давать оценку эффективности использования ресурсов медицинских организаций на основе выполнения функции врачебной должности.

Довод заявителя о том, что Фонд при проверке использования средств ОМС вправе реагировать лишь на нецелевое их использование, является необоснованным, поскольку в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, должны обеспечить их не только целевое, но и эффективное использование

Из материалов дела следует, что проверкой установлено наличие в МАУ «ДГБ № 8» 5,75 ставок, которые в течение 2016 года оставались вакантными с плановым ФОТ по тарификации с начислением на заработную плату 599712,67 руб., тогда как сокращение штатных должностей, в течение длительного времени остающихся вакантными является одним из направлений оптимизации штатного расписания при переходе на новую систему оплаты труда в соответствии с распоряжением Управления здравоохранения Администрации от 23.11.2010 № 818 «Об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда в муниципальных учреждениях здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург».

Поскольку данное обстоятельство (наличие в течение длительного времени вакантных должностей) не оспаривается заявителем, указание в акте проверки на данный факт, влияющий на эффективность использования средств ОМС в системе здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург», является правомерным.

Пункту 6 и 7 акта проверки связаны с выводами ТФОМС Свердловской области о нарушениях и недостатках при планировании штатной численности и определения учреждением функции врачебной должности, применяемая в МАУ «ДГБ № 8», о завышении годового планового ФОТ по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС.

Утвержденные постановлениями Правительства Свердловской области от 25.12.2014 № 1207-ПП, от 24.12.2015 № 1195-ПП, от 29.12.2016 № 995-ПП территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Свердловской области сформированы с учетом порядков оказания медицинской помощи, на основе стандартов медицинской помощи, с учетом перспективного планирования развития сети медицинских организаций и расчета нормативной потребности в объектах здравоохранения на основе сложившейся региональной инфраструктуры здравоохранения, учитывающей допустимый уровень обеспеченности объектами здравоохранения и являющейся основой для принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Территориальные программы являются основой для расчета средних нормативов объема медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средних подушевых нормативов финансирования, а для определения потребности в мощностях медицинских организаций учитываются потребности в специалистах с высшим медицинским образованием в разрезе врачебных специальностей на основе функции врачебной должности по каждому профилю медицинской помощи (Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.06.2014 № 322 «О методике расчета потребности во врачебных кадрах»), при этом годовая функция врачебной должности определяется путем умножения нагрузки врача на 1 час приема в поликлинике и обслуживания на дому на число часов по приему и обслуживанию на дому и на число рабочих дней в году, т.е. под функцией врачебной должности в целях нормирования рассматривается число посещений в год на одного врача.

Вместе с тем, территориальные программы не определяют функцию врачебной должности, которые на территории муниципального образования «город Екатеринбург» в отношении муниципальных учреждений здравоохранения установлены приказом Управления здравоохранения Администрации города Екатеринбурга от 15.04.2004 № 168 «О показателях нормативной функции врачебной должности» в соответствии с полномочиями, предусмотренными подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения в сфере здравоохранения.

В соответствии с пунктом 6 Приложения № 4 к Порядку оказания педиатрической помощи, утвержденному приказом Минздравсоцразвития РФ от 16.04.2012 № 366н и пунктом 5 Приложения № 1 к Порядку оказания медицинской помощи несовершеннолетним, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях, утвержденному приказом Минздрава РФ от 05.11.2013 № 822н, штатная численность медицинского и иного персонала определяется с учетом объема оказываемой медицинской помощи и проводимой профилактической работы.

Методическими рекомендациями по разработке систем нормирования труда в государственных (муниципальных) учреждениях, утвержденных приказом Минтруда России от 30.09.2013 № 504, определено, что при определении норм труда рекомендуется проводить анализ имеющихся типовых (межотраслевых, отраслевых, профессиональных и иных) норм труда, и соотнесение их с фактическими организационно-техническими условиями выполнения технологических (трудовых) процессов, а в соответствии с приказом Минздрава России от 02.06.2015 № 290н «Об утверждении типовых отраслевых норм времени на выполнение работ, связанных с посещением одним пациентом врача-педиатра участкового, врача-терапевта участкового, врача общей практики (семейного врача), врача-невролога, врача-оториноларинголога, врача-офтальмолога и врача-акушера-гинеколога», приказом Минздрава России от 19.12.2016 № 973н «Об утверждении типовых отраслевых норм времени на выполнение работ. Связанных с посещением одним пациентом врача-кардиолога, врача-эндокринолога, врача-стоматолога-терапевта» при отсутствии типовых норм труда по отдельным видами работ и рабочим местам соответствующие нормы разрабатываются в учреждении с учетом рекомендаций организации, осуществляющей функции и полномочия учредителя, либо с привлечением соответствующих специалистов.

На территории муниципального образования «город Екатеринбург» нормативные показатели деятельности врачей амбулаторного приема в поликлиниках г. Екатеринбурга установлены указанным выше приказом Управления здравоохранения Администрации города Екатеринбурга от 15.04.2004 № 168, который является обязательным для подведомственных муниципальных медицинских учреждений в целях определения норм труда.

В ходе проверки путем расчета в соответствии с Методикой расчета потребности во врачебных кадрах ставок учреждения, необходимых для выполнения плановых объемов медицинской помощи по ОМС, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических условиях, с учетом школьного и дошкольного отделения, Фондом установлено, что функция врачебной должности, применяемая в МАУ «ДГБ № 8», имеет расхождение с ФВД, утвержденной приказом Управления здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга от 15.04.2004 № 168, и что учреждением завышен годовой плановый фонд оплаты труда по тарификации с начислениями на оплату труда и стимулирующими выплатами по ставкам врачей отделения АПП, не обеспеченных объемами медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС (с учетом уральского коэффициента), который составил в 2015 году – 2147320,19 руб., в 2016 году – 1016255,99 руб.

Учитывая, что данные выводы заявителем не опровергнуты, указание в акте от 25.04.2017 на эти факты, влияющие на расходование средств ОМС, является обоснованным; кроме того, акт не содержит выводов о неэффективности расходования средств ОМС, запланированных на содержание штатных единиц, не обеспеченных объемами медицинской помощи, и о сверхнормативных должностях в штатном расписании учреждения, в связи с чем констатация недостатков и несоответствий с установленными методиками нормирования труда сотрудников учреждения само по себе права и законные интересы последнего не нарушает.

По мнению Фонда, МАУ «ДГБ № 8» в нарушение пунктов 19, 21 главы 5 постановления Администрации г. Екатеринбурга от 16.12.2015 № 3646 «Об утверждении Примерного положения об оплате труда работников муниципальных учреждений здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – Положение) установило персональный повышающий коэффициент по управлению персоналом, который не носит стимулирующий характер, в связи с чем сумма начисленных и выплаченных за счет средств ОМС стимулирующих выплат, не соответствующих нормативным документам, составила за период март-декабрь 2016 года 954481,03 руб. (пункт 9 акта от 25.04.2017).

В силу пункта 21 этого Положения персональный повышающий коэффициент (ППК) устанавливается с учетом уровня профессиональной подготовленности работника, сложности и важности выполняемой работы, степени самостоятельности и ответственности при выполнении поставленных задач, стажа работы в учреждении.

В соответствии с частью 1 статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда, а в силу части 2 этой статьи системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Как установлено Фондом, Положением об оплате труда МАУ, т.е. своим локальным актом, МАУ «ДГБ № 8» установило персональный повышающий коэффициент за управление персоналом, который фактически предполагает надбавку за трудовую функцию по управлению персоналом и не носит стимулирующего характера, поскольку надбавка к заработной плате применяется вне зависимости от уровня профессиональной подготовленности работника, сложности и важности выполняемой работы, степени самостоятельности и ответственности при выполнении поставленных задач, стажа работы в учреждении, т.е. тем критериям, которые определены постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 16.12.2015 № 3646 «Об утверждении Примерного положения об оплате труда работников муниципальных учреждений здравоохранения муниципального образования «город Екатеринбург», на что обоснованно указано Фондом в акте проверки.

Оспариваемый заявителем пункт 10 акта содержит выводы о том, что соотношение среднемесячной заработной платы МАУ «ДГБ № 8» за 2015 год, 1 квартал 2016 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты» составило: по врачам – 104,6%, 103,3%, 100,5%, по среднему медицинскому персоналу – 100,2%, 111,52%, 112,2% соответственно, что привело к превышению фактической среднемесячной заработной платы с начислениями над рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» в следующих суммах: 2015 год – 16176094,04 руб., 2016 год – 8260968,76 руб., январь-март 2017 года – 3458478,10 руб.

Согласно статье 144 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений регулируются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, вопросы о порядке и условиях оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, в том числе вопросы повышения оплаты труда, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части повышения заработной платы отдельных категорий работников предусмотрено повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, младшего медицинского персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг), среднего медицинского (фармацевтического) персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг) - до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе; работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг), врачей - до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе.

С целью более тесной увязки роста заработной платы с повышением эффективности деятельности учреждений, качества, доступности услуг приняты отраслевые «дорожные карты», в том числе в сфере здравоохранения. Основные целевые показатели, обеспечивающие увязку повышения заработной платы с нагрузкой персонала, повышением качества, доступности предоставляемых социальных услуг в региональных «дорожных картах», дифференцированы с учетом региональной специфики.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2015 в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной заработной платы при планировании расходов на повышение оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы и оценке достижения значений целевых показателей заработной платы, установленных в региональных планах мероприятий («дорожных картах») изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности образования и науки, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения, рекомендовано использовать показатель среднемесячной начисленной заработной платы, позволяющий повысить уровень эффективности планирования объемов средств на оплату труда в соответствующей сфере.

Введение и использование данного показателя, направленного на повышение эффективности здравоохранения, предусмотрено также государственной программой Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.12.2012 № 2511-р, Планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 2599-р, предусматривающих утверждение субъектами Российской Федерации по согласованию с Минздравом России «дорожных карт» развития здравоохранения, содержащих целевые индикаторы развития отрасли, оптимизацию структуры и определение динамики значений соотношения средней заработной платы категорий медицинских работников.

В ходе проверки Фондом проведен сравнительный анализ среднемесячной заработной платы медицинских работников МАУ «ДГБ № 8», начисленной за счет всех источников финансирования, и целевых показателей значения заработной платы («дорожная карта»), которым установлено, что соотношение среднемесячной заработной платы за 2015 год, 1 квартал 2016 года в разрезе категорий персонала к значению соответствующих показателей, согласованных данной медицинской организации «дорожной карты» в проверяемом учреждении здравоохранения составило: по врачам – 104,6%, 103,3%, 100,5%, по среднему медицинскому персоналу – 100,2%, 111,52%, 112,2% соответственно, т.е. фактическая среднемесячная заработная плата с начислениями превысила рекомендуемыми среднемесячными показателями «дорожной карты» и превышение составило: 2015 год – 16176094,04 руб., 2016 год – 8260968,76 руб., январь-март 2017 года – 3458478,10 руб.;

Учитывая, что одним из источников финансирования оплаты труда медицинских работников являются средства ОМС, данный анализ позволяет регулировать равномерное распределение этих средств между учреждениями здравоохранения, в связи с чем приведенные Фондом итоговые показатели имеют значение для оценки деятельности учреждения по использованию средств ОМС.

Таким образом, приведенный в акте анализ уровня среднемесячной заработной платы соответствует целям проверки, не нарушает права и законные интересы заявителя, которым результат анализа не опровергнут.

Выборочной проверкой (проверкой раздаточных ведомостей, журнала подсчета калорийности, ежедневного меню, протоколов заседаний совета по лечебному питанию, других документов) установлено, что фактические нормы творога, сметаны, овощей не соответствуют утвержденным приказом МЗ СССР от 10.03.1986 № 333 «Об улучшении организации лечебного питания в родильных домах (отделениях) и детских больницах (отделениях)» нормам лечебного питания (пункт 12 акта проверки).

Данные факты заявителем фактически не оспариваются и не опровергнуты, в связи с чем включение данного замечания в акт проверки является обоснованным.

В пункте 16 акта проверки от 25.04.2017 указано, что в проверяемом периоде МАУ «ДГБ № 8» допущены неэффективные расходы по оплате штрафных санкций, компенсации морального вреда, возмещение материального вреда в сумме 406648,43 руб.

Учитывая, что данные выплаты не связаны напрямую с целью использования средств ОМС, вывод Фонда о неэффективности их использования является обоснованным, поскольку при надлежащем соблюдении учреждением порядков оказания медицинской помощи, выполнения своих договорных обязательств, расходы в виде санкций и убытков можно избежать, снижая тем самым финансовую нагрузку на средства ОМС при выполнении территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Таким образом, содержащееся в акте проверки требования об устранении нарушений и организации деятельности с учетом изложенных в оспариваемых пунктах акта проверки от 25.04.2017 являются обоснованными и основания для удовлетворения требований заявителя не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья С.П. Воронин