Решение от 2 декабря 2019 г. по делу № А56-116461/2018

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-116461/2018
02 декабря 2019 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 25 ноября 2019 года. Полный текст решения изготовлен 02 декабря 2019 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе:

судьи Ресовская Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Погорелой Т.А.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области

заинтересованное лицо Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третье лицо 1.ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "СОСНОВОБОРСКАЯ РИТУАЛЬНАЯ КОМПАНИЯ";

2.ФИО1

о признании недействительными решения и предписания

при участии

от заявителя ФИО2 довер. от 24.12.18

от заинтересованного лица ФИО3 довер. от 09.01.19

от третьих лиц: 1.Красилец С.М. довер. от 31.07.18

2.ФИО1 (паспорт)

установил:

Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление), от 15.08.2018 N Р/04/73 и П/04/10 соответственно.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Сосновоборская ритуальная компания" (далее - Общество), и индивидуальный предприниматель ФИО1.

Решением суда первой инстанции от 13.11.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 05.02.2019, в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

Арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 03.07.2019 отменил судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав на неполное исследование судами обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

В судебном заседании представитель Администрации требования поддержал.

Представитель УФАС просил отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на правомерность и обоснованность оспариваемых ненормативных актов.

Общество поддержало позицию Администрации, ИП ФИО1 считает решение УФАС вынесенным обоснованно и законно.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей, суд установил следующие обстоятельства.

Ленинградским УФАС России в адрес Администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области было выдано предупреждение от 04.07.2017 № ПД/04/09 по результатам рассмотрения заявления индивидуального предпринимателя ФИО1, поступившего в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области и указывающего на признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившиеся в издании Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области», Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» и проведении Конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.

В соответствии с предупреждением Ленинградское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупреждает Администрацию муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области о необходимости прекращения указанных действии путем:

1.Отмены Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

2.Отмены Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

3.Расторжения Договора от 01.02.2017г. на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ.

Предупреждение необходимо рассмотреть и исполнить в течение 2 (двух) месяцев со дня его получения. Предупреждение получено Администрацией 10.07.2017.

По истечении срока исполнения предупреждения в адрес УФАС информация об исполнении предупреждения не поступила.

В соответствии с пунктом 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с вышеизложенным, Ленинградским УФАС России было принято решение о возбуждении антимонопольного дела № 3-04-А/17 в отношении Администрации МО Сосновоборский городской округ ЛО по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предупреждение № ПД/04/09 было оспорено Администрацией МО Сосновоборский городской округ ЛО в судебном порядке (дело № А56-67672/2017).

Определением Ленинградского УФАС России от 05.10.2017 № 0/04/20 дело о нарушении антимонопольного законодательства № 3-04-А/17 приостановлено до вступления в силу решения по судебному делу № А56-67672/2017.

Судебными инстанциями первой и второй инстанций по делу № А56-67672/2017 предупреждение антимонопольного органа признано законным и обоснованным. Решение суда вступило в законную силу 13.06.2018.

Решением Ленинградского УФАС России от 15.08.2018 № Р/04/73 в действиях Администрации признано нарушение части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в неисполнении предупреждения от 04.07.2017 № ПД/04/09 и возложения обязанностей выполнять такие виды работ, как установка оград, установка элемента надгробного сооружения, установка гранитных комплектов и другие на ООО «Сосновоборская ритуальная компания» путем издания постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области», постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

Администрации выдано предписание от 15.08.2018 № П/04/10, в соответствии с которым Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области необходимо прекратить указанные действия путем:

1.Отмены Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

2.Отмены Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

3.Осуществления действий, направленных на расторжение договора от 01.02.2017г. на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ, заключенного с ООО «Сосновоборская ритуальная компания».

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Целями Закона N 135-ФЗ «О защите конкуренции» являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ). Названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований. Только при нарушении таковых, при несоответствии им оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно Постановлению от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (далее - Постановление № 2680) лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением -это юридическое или физическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуальный предприниматель, занимающиеся деятельностью по оказанию одного или нескольких видов ритуальных услуг и заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса.

В соответствии с пунктом 11.1. Постановления № 2680 выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных общественных кладбищ на территории Сосновоборского городского округа осуществляются лицом, оказывающим ритуальные услуги, связанные с погребением, на основании договора, заключаемого с администрацией Сосновоборского городского округа по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом администрацией Сосновоборского городского округа.

Согласно пункту 11.2. Постановления № 2680 лица, заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа по результатам конкурса договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ осуществляют:

- погребение умерших (погибших), перезахоронение, эксгумацию и оказание услуг по погребению по тарифу, рекомендуемому администрацией Сосновоборского городского округа и согласованному с советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по тарифу, рекомендуемому администрацией Сосновоборского городского округа и согласованному с советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших).

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляют закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Согласно положениям статей 25 и 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности; организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 данной статьи).

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Из положений статей 9 и 10 Закона N 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации.

Судом установлено, что в пункте 11.1 Порядка N 2680 нормативно закреплен принцип привлечения хозяйствующего субъекта для выполнения работ и оказания услуг на конкурсной основе. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Кроме того, в п.11.2 Порядка № 2680 указано, что лица, заключившие с Администрацией договор по результатам конкурса, осуществляют оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению по возмездной основе по тарифу, рекомендуемому Администрацией и согласованному с советом депутатов муниципального образования.

Предусмотренная Постановлением № 2770 процедура проведения торгов, отраженная в п.11.2 Постановления № 2680 в отношении лиц (определенных на конкурсной основе) в части возможности оказывать соответствующие услуги не свидетельствует о включении в предмет конкурса обязанности по выполнению технологически и функционально не связанных между собой работ и услуг в сфере похоронного дела. С учетом правовой природы и предназначения услуг в рассматриваемой сфере отношений, когда определенные услуги являются составной частью услуг кладбищ и тесным образом связаны с работами по их содержанию, возложение на этих лиц широкого спектра услуг направлено на создание условий, при которых гражданам обеспечивается более полное и качественное предоставление этих услуг, что не означает создание препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам.

Правовое регулирование, устанавливающее одинаковый порядок для всех граждан и лиц, заключивших договор с Администрацией на конкурсной основе, не нарушает требования частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а направлено на достижение полноты защиты интересов населения и предупреждение негативных последствий при погребении умерших.

Указанная правовая позиция содержится в Определении Верховного Суда РФ от 26.09.2018 № 78АПГ18-19.

В рамках гражданского дела № 33а-4090/2018 судебная коллегия Ленинградского областного суда пришла к выводу о том, что Постановления Администрации Сосновоборского района №№ 2680 и 2770 не противоречат действующему законодательству и приняты Администрацией в пределах ее полномочии.

Как указано в апелляционном определении Ленинградского областного суда от 28.06.2018, «процедура конкурсного отбора исполнителя ритуальных услуг конкретных кладбищ по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг; соответственно, реализуется беспрепятственная возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у любого хозяйствующего субъекта, предложившего наилучшие условия для их осуществления, на этом товарном рынке».

Как установлено частью 3 статьи 69 АПК РФ, вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В связи с тем, что судебным актом Ленинградского областного суда по делу № 33а-4090/2018 установлена правомерность и обоснованность постановлений Администрации № 2780 и 2770, указанное обстоятельство имеет преюдициальное значение для настоящего дела.

Следовательно, оспариваемое решение антимонопольного органа и выданное на основании решения предписание, неправомерны, а требования Администрации подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Арбитражный суд решил:

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.08.2018 № Р/04/73.

Признать незаконным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.08.2018 № П/04/10.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Ресовская Т.М.