Решение от 28 декабря 2022 г. по делу № А57-12899/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

410002, г. Саратов, ул. Бабушкин взвоз, д. 1; тел/ факс: (8452) 98-39-39;

http://www.saratov.arbitr.ru; e-mail: info@saratov.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А57-12899/2022
28 декабря 2022 года
город Саратов



Резолютивная часть решения оглашена 21 декабря 2022 года

Полный текст решения изготовлен 28 декабря 2022 года


Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Мамяшевой Д.Р., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению федерального государственного унитарного предприятия «Федеральный экологический оператор»,

заинтересованные лица:

Отдел по надзору за учетом и контролем ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и физической зашиты Волжского межрегионального, управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

главный государственный инспектор Отдела по надзору за учетом и контролем ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и физической зашиты Волжского межрегионального, управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ФИО2,

Волжское межрегиональное управление по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в лице Отдела по надзору за учетом и контролем ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и физической зашиты,

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору,

о признании незаконным и отмене предписания от 15.04.2022№ 10/23.12/04/П-ФЗ-РО,

при участии:

стороны не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось федеральное государственное унитарное предприятие «Федеральный экологический оператор» (далее - ФГУП «ФЭО», заявитель, предприятие) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) о признании недействительным и отмене предписания Волжского Межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Волжское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора, административный орган) от 15.04.2022 № 10/23.12/04/П-ФЗ-РО.

Стороны, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Через канцелярию суда от заявителя поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью явки представителя.

Согласно части 5 статьи 158 АПК РФ, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает, что оно не может быть рассмотрено в данном судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, других участников арбитражного процесса, в случае возникновения технических неполадок при использовании технических средств ведения судебного заседания, в том числе систем видеоконференц-связи, а также при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств, при совершении иных процессуальных действий.

В рассматриваемом случае, приведенное представителем заявителя основание для отложения судебного заседания не может быть признано судом обоснованным.

Обоснований обязательного личного участия представителя в судебном заседании, а равно, в целях совершения каких конкретно процессуальных действий необходимо отложить судебное разбирательство, заявителем не указано. Невозможность привлечения иного представителя не подтверждена.

Таким образом, оснований для отложения судебного разбирательства судом не усматривается.

Суд, в порядке статьи 156 АПК РФ, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, В период с 11.04.2022 по 15.04.2022 в соответствии с приказом руководителя Волжского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора от 30.03.2022 № 92 и на основании Плана работы ОН УК и ФЗ в Самарском отделении филиала «Приволжский территориальный округ» ФГУП «ФЭО» была проведена проверка соблюдения обязательных требований норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия лицензии, в вопросах организации и обеспечения физической защиты. персонала физической защиты (подразделения охраны радиационных объектов) с целью определения способности подразделения охраны к выполнению задач по осуществлению физической защиты радиационных объектов.

При проведении проверки объектов использования атомной энергии (ПХРО) ФГУП «ФЭО» выявлено нарушение, выразившееся в невыполнении обязательных требований в области использования атомной энергии, а именно:

- пункта 18 постановления Правительства Российской Федерации от 15.06.2016 N 544 "Об особенностях оценки соответствия продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов ее проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения" (далее - Постановление № 544);

- приказа Ростехнадзора от 21.07.2017 N 277, (Зарегистрирован в Минюсте РФ 26.09.2017, регистрационный N 48327) "Об утверждении Перечня продукции, которая подлежит обязательной сертификации и для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии" (далее - Приказ № 277).

Выявленное нарушение обязательных требований выразилось в том, что в Самарском отделении ФГУП «ФЭО», на территории пункта хранения РАО, примененные в системе физической защиты технические средства охраны, не имеют сертификатов соответствия продукции, которая подлежит обязательной сертификации.

На основании Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", полномочий, установленных Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 и Положения о Волжском МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.06.2016 N 270, ФГУП «ФЭО» предписанием от 15.04.2022 № 10/23.12/04/П-ФЗ-РО предписано устранить выявленные нарушения в установленные сроки (до 01.09.2022).

Не согласившись с предписанием от 15.04.2022 № 10/23.12/04/П-ФЗ-РО, предприятие обратилось в суд с настоящими требованиями.

Изучив позиции лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу пункта 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

На основании статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) государственных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, данные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13.1 Федерального закона РФ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в отношении юридических лиц, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, представляющие опасность причинения вреда жизни или здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), предусматривающий возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.

Порядок осуществления постоянного государственного контроля (надзора) устанавливается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 N 373 утверждено Положение о постоянном государственном надзоре в области использования атомной энергии (далее - Положение о ПГН), согласно пункту 7 которого при осуществлении надзора уполномоченные лица вправе проводить мероприятия по контролю (обследования зданий, помещений, сооружений, технических средств, оборудования, материалов, а также исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия), в том числе: осмотры важных для безопасности элементов и систем объектов повышенной опасности, ознакомление с журналами и актами проведения работ на этих элементах и системах; проверки проектно-конструкторской, технологической, эксплуатационной, ремонтной документации, а также ознакомление с приказами, распоряжениями, указаниями в целях проведения анализа осуществления эксплуатации и содержания оборудования объектов повышенной опасности для обеспечения их безопасности.

Судом установлено, что в ходе проведенной проверки ФГУП "ФЭО" Волжским МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора было установлено следующее: в нарушение пункта 18 Постановления N 544, Приказа N 277 в Самарском отделении ФГУП «ФЭО», на территории пункта хранения РАО, примененные в системе физической защиты технические средства охраны, не имеют сертификатов соответствия продукции, которая подлежит обязательной сертификации.

Пунктом 6 Положения о ПГН при осуществлении надзора проводится мониторинг соблюдения (выполнения) в том числе: требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, регламентов и инструкций по эксплуатации объектов повышенной опасности; условий действия выданных работникам объектов повышенной опасности разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии, а также выданных организациям разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности в области использования атомной энергии.

Кроме того, Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного надзора в области использования атомной энергии, утвержденный приказом Ростехнадзора от 17 октября 2016 года N 421, содержит Положение об особенностях оценки соответствия продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.2016 N 544, а Перечень продукции, которая подлежит обязательной сертификации и для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, утвержденным приказом Ростехнадзора от 21.07.2017 N 277.

Таким образом, обязательные требования, содержащиеся в постановлении Правительства РФ от 15.06.2016 N 544 и приказе Ростехнадзора от 21.07.2017 N 277 оцениваются при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного надзора в области использования атомной энергии.

В соответствии с требованием пункта 4 Административного регламента по исполнению Ростехнадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за физической защитой, ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, утвержденного приказом Ростехнадзора от 15.12.2011 N 703, определено понятие предмета государственного контроля (надзора). Это - предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии юридическими лицами (организациями), их руководителями и иными должностными лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования атомной энергии, посредством организации и проведения проверок (инспекций) указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений, и деятельность Ростехнадзора по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами своей деятельности в части физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, в части функционирования систем единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов.

Статьей 26 Федерального закона РФ от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ.

Выдача лицензии (разрешения) означает возложение на лицензиата повышенных требований государства к определенному виду деятельности, выраженных в виде лицензионных требований и условий, излагаемых в Положениях о лицензировании или в условия действия лицензии.

Статьей 26 Федерального закона РФ от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ.

Выдача лицензии (разрешения) означает возложение на лицензиата повышенных требований государства к определенному виду деятельности, выраженных в виде лицензионных требований и условий, излагаемых в Положениях о лицензировании или в условия действия лицензии.

Таким образом, довод заявителя о том, что действующие федеральные нормы и правила в области оценки соответствия продукции, применяемых для объектов использования атомной энергии, не распространяются на заявителя отклоняется судом как несостоятельный.

Лицензия от 01.09.2020 № ГН-03-307-3916 выдана ФГУП «ФЭО» на право эксплуатации пункта хранения радиоактивных отходов. Объект, на котором осуществляется разрешенная деятельность - стационарные объекты и сооружения, не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам и предназначенные для хранения радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, Самарского отделения филиала «Приволжский территориальный округ» ФГУП «ФЭО».

ФГУП «ФЭО», получив лицензию на осуществление эксплуатации пункта хранения радиоактивных отходов Самарским отделением филиала «Приволжский территориальный округ» ФГУП «ФЭО» (от 01.09.2020 № ГН-03-307-3916) приняло на себя обязательства по соблюдению требований и условий, предъявляемых к такой деятельности. Обязанности, возложенные на лицензиат, по обеспечению выполнения требований установленных Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования атомной энергии (пункт 2.1.1. Условий действия лицензии), определены разделом 2 Условий действия лицензии.

В соответствии с пунктом 2.3 Условий действия лицензии оборудование, изделия и технологии для объекта и используемые лицензиатом при обращении с радиоактивными отходами, радиоактивными веществами и отработавшими радионуклеидными источниками излучения подлежат оценке соответствия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Главой 11 Приказа Ростехнадзора от 21.07.2017 N 277 определены средства физической защиты.

В нарушение действующих требований, сертификаты соответствия на технические средства охраны не представлены.

Заявитель указывает на то, что требования к продукции, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, должны быть установлены нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, в соответствии с требованием "Положения об особенностях оценки соответствия продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения" (далее по тексту - Положение об особенностях оценки соответствия продукции), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2016 N 544 установлено следующее.

Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору до вступления в силу Положения по представлению Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее - Корпорация) и по согласованию с ней утвердить перечень продукции, оценка соответствия которой осуществляется в форме обязательной сертификации.

Во исполнение требования пункта 3 Положения об особенностях оценки соответствия продукции, Перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, определен приказом Ростехнадзора от 21.07.2017 N 277.

Пунктом 18 Положения об особенностях оценки соответствия продукции определены обязательность и необходимость осуществления порядка проведения оценки соответствия продукции, в форме обязательной сертификации, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии органами по сертификации продукции.

Результаты обязательной сертификации оформляются сертификатом соответствия продукции, который не был представлен во время проведения мероприятий по контролю представителями эксплуатирующей организации.

В соответствии с пунктом "к" части 3 федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Правила оценки соответствия продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения" (НП-071-18), утв. приказом Ростехнадзора от 06.02.2018 N 52 настоящие Правила распространяются на оценку соответствия следующих видов продукции, включенной в Перечень продукции, которая подлежит обязательной сертификации и для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.07.2017 N 277 (зарегистрирован Минюстом России 26.09.2017, регистрационный N 48327), в перечне которого в главе 11 как раз указаны средства физической защиты.

Довод заявителя о коллизии действующих норм и правил в области использования атомной энергии в связи с отсутствием в них обязательных требований по сертификации основан на неверном толковании норм действующего законодательства и не освобождает эксплуатирующую организацию от обязанности соблюдать установленные лицензией ограничения и условия деятельности, поскольку вне зависимости от момента введения в эксплуатацию средств физической защиты их эксплуатация должна отвечать требованиям, предъявляемым специальными нормами регулирования общественных отношений, в узкоспециальной сфере (которой является эксплуатация пунктов хранения радиоактивных отходов), поскольку обратное свидетельствовало бы о необязательности этих требований и влекло бы возможность снижения уровня безопасности данного вида деятельности.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 294-ФЗ юридические лица, индивидуальные предприниматели вправе вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), наименовании органа муниципального контроля, датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи.

Согласно пункту 12 Положения о ПГН предусмотрено, что в случае выявления в ходе проведения проверок и отдельных мероприятий по контролю нарушений организацией (филиалом) и (или) ее должностными лицами требований законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии, направленных на обеспечение безопасности, уполномоченные лица принимают меры по пресечению таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом в журнале постоянного государственного надзора делается соответствующая запись, а выписка из указанного журнала направляется уполномоченными лицами руководителю организации (филиала), эксплуатирующей объекты повышенной опасности, для ознакомления.

Порядок осуществления постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии установлен пунктами 94 - 120 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии, утвержденного приказом Ростехнадзора от 07.06.2013 N 248. Результатом указанного административного действия является: запись в журнале постоянного государственного надзора; в случае выявления нарушений выдача предписания об устранении выявленных нарушений, возбуждение и осуществление производства по делу об административном правонарушении (либо передача его на рассмотрение в судебные органы), а также принятие других мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации; акт проведения мероприятия по контролю перед осуществлением отдельных видов работ (выборочной), в том числе ремонтных работ с применением сварки на оборудовании и трубопроводах, важных для безопасности, работ по реконструкции (модернизации) систем и оборудования, важных для безопасности, испытаний систем и оборудования, важных для безопасности, не предусмотренных технологическим регламентом эксплуатации, инструкциями по эксплуатации (пункт 112 названного Регламента).

Судом установлено, что по завершении контрольного мероприятия должностными лицами административного органа сделаны соответствующие записи в журнале постоянного государственного надзора на объектах атомной энергии ФГУП "ФЭО".

Данный журнал хранится в Межрегиональном отделе инспекций в Саратовской и Самарской областях Волжского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора, в группе инспекторов в г. Самара. Копия записи из вышеуказанного журнала от 15.04.2022 за № 61, вместе с Предписанием от 15.04.2022 № 10-23.12/04/П-ФЗ-РО, была вручена лично директору Самарского отделения филиала «Приволжский территориальный округ» ФГУП «ФЭО» ФИО3, действующему на основании доверенности от 28.03.2022 № 214/ТО-2-0/27-2022-ДОВ.

Иные доводы заявителя судом отклоняются как основанные на неверном толковании норм права и не свидетельствующие о недействительности оспариваемого предписания.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о законности оспариваемого предписания и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в полном объеме.

Указанная позиция согласуется с позицией, изложенной в Постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2022 N 12АП-9378/2022 по делу № А57-11230/2022.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных требований, отказать.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение арбитражного суда может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главами 34, 35 раздела VI Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи жалобы через Арбитражный суд Саратовской области.


Судья Арбитражного суда

Саратовской области Д.Р. Мамяшева