Постановление от 2 декабря 2020 г. ФАС ЗСО (ФАС Западно-Сибирского округа)

Арбитражный суд

Западно-Сибирского округа


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А45-7133/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме 03 декабря 2020 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Киричёк Ю.Н.

судей Черноусовой О.Ю.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи

Рязановым И.А., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республикам Хакасия и Тыва и Кемеровской области на решение от 18.06.2020 Арбитражного суда Новосибирской области (судья

Бутенко Е.И.) и постановление от 02.09.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И.,

Кривошеина С.В.) по делу № А45-7133/2020 по заявлению акционерного общества «Производственно-транспортная компания» (630110,

город Новосибирск, улица Богдана Хмельницкого, дом 60/2, офис 304,

ИНН 4205239319, ОГРН 1124205003614) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республикам Хакасия и Тыва и Кемеровской области (655017, Республика Хакасия, город Абакан, улица Кирова, 100, ИНН 1901111942, ОГРН 1131901000956)

о признании незаконным постановления от 21.02.2020

№ РСН 42-456/2019-ЗН.

В заседании в онлайн-режиме посредством использования веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» принял участие представитель акционерного общества «Производственно-транспортная компания» ФИО5 по доверенности от 17.03.2020.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Кемеровской области (судья Лобойко О.В.) в заседании участвовал представитель Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республикам Хакасия и Тыва и Кемеровской области ФИО6 по доверенности от 03.12.2019.

Суд установил:

акционерное общество «Производственно-транспортная компания» (далее по тексту - общество, АО «ПТК») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республикам Хакасия и Тыва и Кемеровской области (далее по тексту - административный орган, управление) о признании незаконным постановления от 21.02.2020

№ РСН 42-456/2019-ЗН.

Решением от 18.06.2020 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 02.09.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, административный орган, ссылаясь на неправильное применение обеими судебными инстанциями норм права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить указанные судебные акты.

По мнению подателя кассационной жалобы, рассмотрение настоящего дела относится к компетенции судов общей юрисдикции, поскольку общество привлечено к административной ответственности за нарушение требований действующего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования; судами сделан ошибочный вывод о том,

что к спорным земельным участкам не подлежат применению положения Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее по тексту – Закон от 24.07.2002

№ 101-ФЗ); к участию в деле подлежал привлечению собственник земельного участка с кадастровым номером 42:01:0000000:486 - Кемеровская область.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствовавших в заседании представителей участвующих в деле лиц,

суд округа не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании приказа от 16.09.2019 № 972-в управлением в отношении общества проведена плановая выездная проверка в рамках осуществления государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ;

в ходе проверки проведен осмотр земель сельскохозяйственного назначения, расположенных по адресу: Кемеровская область, Беловский муниципальный район, кадастровый квартал 42:01:0108003.

По результатам проведенной проверки административным органом установлено, что обществом допущены нарушения земельного законодательства Российской Федерации в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, выразившиеся в неисполнении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (часть принадлежащего обществу на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 42:01:0108003:100 занята отходами углеобогащения, зарастает в результате неиспользования в сельхозпроизводстве древеснокустарниковой и сорной растительностью, на площади 2131 кв.м размещается гидротехническое сооружение - дамба (шириной от 6 да 8 метров и высотой от 2,5 до 4 метров и протяженностью 585 м); часть земельного участка с кадастровым номером 42:01:0000000:486 на площади 9896 кв.м занята технологической автодорогой (отсыпана горельником) шириной не менее 6 метров и высотой насыпи от 0,5 до 1,5 м и протяженностью 675 м; в отобранных на спорных земельных участках пробах грунта зафиксировано значительное снижение содержание подвижного фосфора и обменного калия, иных качественных характеристик по сравнению с фоновыми пробами, содержание цинка и нефтепродуктов выше фонового).

Данные обстоятельства послужили основанием для составления

управлением в отношении общества протокола об административном правонарушении от 25.12.2019 № РСН 42-456/2019-ЗН и вынесения постановления от 21.02.2020 № РСН 42-456/2019-ЗН, которым АО «ПТК» привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось

в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводам о незаконности оспариваемого постановления.

Оставляя без изменения, обжалуемые судебные акты, суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «О защите окружающей среды» (далее по тексту - Закон № 7-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Из содержания пунктов 1, 2 статьи 39 Закона № 7-ФЗ следует, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ) предусмотрено, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности (часть 1).

Целями охраны земель являются: 1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (часть 2).

В силу части 1 статьи 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям), ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.

Согласно статье 8 Федерального закона от 18.07.1998 № 101-ФЗ

«О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в том числе осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков (пункт 3 статьи 1 Закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ).

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспариваемого постановления, послужил вывод административного органа

о допущенных на земельных участках с кадастровыми номерами 42:01:0108003:100 и 42:01:0000000:486 нарушениях земельного законодательства, выразившихся в невыполнении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

При этом согласно абзацу второму пункта 1 статьи 1 Закона

от 24.07.2002 № 101-ФЗ его действие не распространяется на относящиеся

к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суды установили, что на земельном участке с кадастровым номером 42:01:0108003:100, принадлежащем АО «ПТК» на праве собственности, расположены 4 объекта недвижимости: канава для сброса и отвода родников (кадастровый номер 42:01:0000000:1031; год завершения строительства 1965); нагорная канава с трубчатым водосбросом (кадастровый номер 42:01:0108003:105; год завершения строительства 1965); гидроотвал (кадастровый номер 42:01:0000000:1032; год завершения строительства 1965), подъездная технологическая автодорога к гидроотвалу (кадастровый номер 42:01:0000000:1029; год завершения строительства 1965); на земельном участке с кадастровым номером 42:01:0000000:486, принадлежащем Кемеровской области, расположено 3 объекта недвижимости: нагорная канава с трубчатым водосбросом (кадастровый номер 42:01:0108003:105; год завершения строительства 1965), гидроотвал (кадастровый номер 42:01:0000000:1032; год завершения строительства 1965) подъездная технологическая автодорога к гидроотвалу (кадастровый номер 42:01:0000000:1029; год завершения строительства 1965).

Указанные объекты недвижимости принадлежат обществу на праве собственности, приобретены им на основании договора купли-продажи

от 22.05.2014 № 201403, право собственности на них зарегистрировано

в установленном порядке.

При таких обстоятельствах суды, учитывая положения абзаца второго пункта 1 статьи 1 Закона от 24.07.2020 № 101-ФЗ, сделали обоснованный вывод о том, что АО «ПТК» не является как правообладателем земельных участков, оборот которых регулируется Законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ,

так и субъектом правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

При этом довод подателя кассационной жалобы о том, что термин земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества, понимается во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 77 ЗК РФ и применяется исключительно к земельным участкам, занятым сельскохозяйственной наземной недвижимостью (животноводческими комплексами, птичниками, коровниками и т.д.), отклоняется судом округа как основанный на неверном толковании положений действующего законодательства, поскольку Законом № 101-ФЗ от 24.07.2002 прямо указано на его неприменимость к земельным участкам, на которых расположены любые объекты недвижимого имущества.

Довод подателя кассационной жалобы о неправильном применении судами положений статьи 85 ЗК РФ со ссылкой на то, что указанная статья устанавливает состав земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения, отклоняется судом округа в силу следующего.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

В силу части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Частью 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Согласно статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1).

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2).

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития (часть 6).

Статьей 79 ЗК РФ определено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Между тем материалами дела подтверждается, что спорные земельные участки к сельскохозяйственным угодьям не относятся.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанции, земельный участок с кадастровым номером 42:01:0108003:100 и граничащие с ним участки согласно карте планируемого размещения объектов местного значения муниципального района в составе Схемы территориального планирования Беловского муниципального района, расположены в зоне производственной территории, территории транспортной и инженерной инфраструктур.

Согласно генеральному плану муниципального образования Новобачатского сельского поселения земельный участок с кадастровым номером 42:01:0108003:100 расположен в зоне инженерной и транспортной инфраструктур.

Правилами землепользования и застройки муниципального образования Новобачатского сельского поселения Беловского муниципального района (карта градостроительного зонирования территории) земельный участок с кадастровым номером 42:01:0108003:100 отнесен к зоне инженерной и транспортной инфраструктур.

Таким образом, учитывая, что спорные объекты производственной деятельности размещены на земельных участках с 1965 года, судами обоснованно указано на фактическое использование обществом данного земельного участка с соблюдением требований градостроительных регламентов.

Более того, полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов по осуществлению государственного земельного надзора согласно положениям пункта 4 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1, применяются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом от 24.07.2020 № 101-ФЗ.

Таким образом, судами сделан обоснованный вывод о том,

что в рассматриваемом случае должностное лицо управления осуществило деятельность по надзору за землями, не отнесенных к землям, оборот которых регулируется Законом от 24.07.2020 № 101-ФЗ, выйдя за пределы своих полномочий.

Поскольку в соответствии с частью 1, пунктом 3 части 2 статьи 23.15 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Закона от 24.07.2020 № 101-Ф), его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе частью 2 статьи 8.7 (в части административных правонарушений, совершенных в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Закона от 24.07.2020 № 101-Ф, включая мелиорированные земли), у управления в данном случае отсутствовали полномочия на привлечение общества к ответственности за вмененное правонарушение.

При таких обстоятельствах судами сделан верный вывод о незаконности постановления административного органа о привлечении общества

к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и правомерно удовлетворено заявленное требование.

Доводы подателя кассационной жалобы о том, что рассмотрение настоящего спора не входит в компетенцию арбитражных судов, был предметом рассмотрения судов, получил надлежащую правовую оценку и обоснованно отклонен как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства, поскольку в рассматриваемом случае объективная сторона вмененного обществу правонарушения, выражается не в действиях (бездействии), нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в не соблюдении норм земельного законодательства при осуществлении им предпринимательской (экономической) деятельности.

Существенных нарушений норм материального и процессуального права, в том числе являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебных актов, арбитражными судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Ссылка административного органа на необходимость привлечения

к участию в деле Кемеровской области, в собственности которой находится земельный участок с кадастровым номером 42:01:0000000:486, признается неосновательной, поскольку в силу пункта 4 части 4 статьи 288 АПК РФ непривлечение лиц к участию в деле может являться безусловным основанием для отмены судебных актов при условии, что оспариваемые судебные акты не просто затрагивают права и обязанности этих лиц,

а приняты непосредственно об их правах и обязанностях, то есть в силу факта своего принятия порождают, изменяют, прекращают данные права либо создают препятствия для их реализации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2017 № 301-ЭС17-4390 по делу

№ А29-1534/2016).

Судебные акты по настоящему делу не являются принятыми о правах и обязанностях Кемеровской области, не порождают, не изменяют и не прекращают ее прав, не создают препятствий в их реализации.

Наличие какой-либо заинтересованности в споре не является основанием для отмены судебного акта по смыслу пункта 4 части 4 статьи 288 АПК РФ.

Таким образом, оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 288 АПК РФ у суда кассационной инстанции не имеется.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 18.06.2020 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 02.09.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-7133/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Ю.Н. Киричёк

Судьи О.Ю. Черноусова

Г.А. Шабанова