Постановление от 2 сентября 2024 г. по делу № А12-23456/2023

ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А12-23456/2023
г. Саратов
03 сентября 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2024 года.


Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Комнатной Ю.А., Пузиной Е.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» ФИО2, действующей на основании доверенности от 20.09.2023, ФИО3, действующего на основании доверенности от 15.07.2024, представителя управления муниципальным имуществом администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области ФИО4, действующего на основании доверенности от 24.07.2024 № 18/2967, представителя администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области ФИО4, действующего на основании доверенности от 26.07.2024 № 97-Д,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционные жалобы Федеральной антимонопольной службы, управления муниципальным имуществом администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 апреля 2024 года по делу № А12-23456/2023 (судья Машлыкин А.П.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» (400107, <...>, помещ. 2/11, ОГРН <***>, ИНН <***>)

заинтересованные лица: администрация городского округа – город Волжский Волгоградской области (404130, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), управление муниципальным имуществом администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области (404130, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), Федеральная антимонопольная служба (123001, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), публичное акционерное общество «Ростелеком» (191167, г. Санкт-Петербург, вн. тер. г. муниципальный округ Смольнинское, Синопская наб., д. 14, литер А, ОГРН <***>, ИНН <***>), общество с ограниченной ответственностью «ЭНЭФ ГРУПП» (350049, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным постановления, о признании незаконным решения, 



УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Светосервис-Волгоград» (далее – ООО «Светосервис-Волгоград», общество, заявитель) с заявлением о признании недействительными:

постановления администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области (далее – администрация) от 23.06.2023 № 3594 об отмене постановления администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса»;

решения управления муниципальным имуществом администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области  (далее – управление) от 19.05.2023 № 13/202 об отмене протоколов заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023, от 22.02.2023 № 2;

о взыскании судебных расходов по оплате государственной пошлины.

Решением суда первой инстанции от 23 апреля 2024 года заявленные требования удовлетворены, признано недействительным постановление администрации от 23.06.2023 № 3594 об отмене постановления администрации от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса», признано незаконным решение управления от 19.05.2023 № 13/202 об отмене протоколов заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023, от 22.02.2023 № 2. Взысканы расходы по оплате государственной пошлины.

Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России, антимонопольный орган), управление, администрация не согласились с принятым судебным актом и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

ООО «Светосервис-Волгоград» возражает против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве, представленном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

ФАС России, публичное акционерное общество «Ростелеком» (далее – ПАО «Ростелеком»), общество с ограниченной ответственностью «ЭНЭФ ГРУПП» (далее – ООО «ЭНЭФ ГРУПП») явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в порядке статьи 123, а также статьи 186 АПК РФ путём направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 17 июля 2024 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Суд первой инстанции неправильно произвёл оценку оспоренных актов с точки зрения гражданского законодательства и сделал вывод о том, что оно не содержит такого основания для расторжения концессионного соглашения, как отмена публичным органом в порядке самоконтроля решения о его заключении. При этом применил нормы закона, не подлежащие применению, и не применил подлежащие применению.

Рассуждая о применении цивилистической аксиомы «pacta sunt servanda» (договоры должны соблюдаться) и принципа «clausula rebus sic stantibus», означающего незыблемость договора пока сохраняются неизменными обусловившие его заключение обстоятельства, суд первой инстанции пытался подчеркнуть обязательность правомерно заключённых договоров. Однако упустил из внимания присутствие публичного элемента в данном деле, а также вопрос о законности самого договора, который разрешается в рамках самостоятельного спора. Апелляционная коллегия полагает, что обе приведённые аксиомы не могут быть полезны для разрешения настоящего спора, поскольку он лежит не в сфере гражданско-правовых отношений, а оценка ненормативных актов, которые являются его предметом, производится в силу требований арбитражного процессуального законодательства с точки зрения их соответствия закону и нарушения прав заявителя. Вопреки выводам суда первой инстанции оценка законности ненормативных актов не ставится в прямую зависимость от судьбы контракта. Закон не исключает возможность такой оценки при наличии уже заключённого соглашения.

Изложенная в обжалованном акте аргументация, посвящённая возможности расторжения соглашения ввиду изменения обстоятельств, не влияет на оценку законности оспоренных ненормативных актов и выходит за рамки спора. Вопрос расторжения контракта уже просужен (А12-18582/2023), а оценка его с точки зрения соответствия закону является предметом в рамках отдельного спора в суде.

Суд первой инстанции неправильно оценил оспоренные ненормативные акты, поскольку использовал для этого неприемлемые критерии в виде последствий для гражданско-правовых отношений и нормы ГК РФ. Суд первой инстанции фактически подменил предмет публичного спора вопросом о судьбе контракта, хотя судьба соглашения напрямую не обусловлена отменой ненормативных актов и протоколов, что подтверждает результат рассмотрения дела о его расторжении (А12-18582/2023).

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ следовало проверить полномочия на принятие спорных актов. Они наличествуют, и их основания не нужно логически выводить из норм гражданского законодательства, поскольку они закреплены в публичном праве. Оспоренные ненормативные акты приняты во исполнение предупреждения контролирующего органа, которое в свою очередь законно и обоснованно. Апелляционный суд установил, что верен вывод ФАС России о нарушении со стороны органов местного самоуправления законодательства о защите конкуренции, поскольку при наличии нескольких заявок они были обязаны провести конкурсные процедуры, и только в рамках них проводить оценку этих заявок.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым также дать оценку выводу суда первой инстанции о недоказанности невозможности предоставления справки из Фонда социального страхования РФ как неверному. Невозможность её предоставления не требует доказывания, поскольку прямо следует из закона. В связи с его изменениями с 2023 года и введением единого налогового счёта такие справки выдаёт налоговый орган. При этом дату, на которую формируется справка, налогоплательщик выбрать не может. Выводы суда первой инстанции по данному поводу противоречат закону. 

Из материалов дела следует, что 29 июля 2021 года ООО «Светосервис-Волгоград» направило в администрацию предложение о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области.

Администрация, рассмотрев указанное предложение, сделала вывод о возможности заключить концессионное соглашение с ООО «Светосервис-Волгоград».

В результате переговоров администрация согласовала проект концессионного соглашения с внесёнными изменениями.

27 декабря 2022 года администрация в целях принятия заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в таком проекте концессионного соглашения, разместила предложение инвестора (включая проект концессионного соглашения), выступающего с инициативой заключения концессионного соглашения, в соответствии с частью 4.8 статьи 37 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях) на сайте www.torgi.gov.ru, извещение № 21000014370000000022, лот № 1 (предложение инвестора).

Согласно извещению дата и время окончания представления заявок о готовности к участию в конкурсе 10 февраля 2023 года 10:00 (МСК).

На участие в конкурсе поступило две заявки о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, от ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП».

Согласно протоколу комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023 заявки ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП» признаны не соответствующими части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях.

22 февраля 2023 года протоколом № 2/2023 комиссией принято решение о заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, с ООО «Светосервис-Волгоград» без проведения торгов.

Не согласившись с решением комиссии, ООО «ЭНЭФ ГРУПП» обратилось в ФАС России с жалобой на действия конкурсной комиссии.

10 марта 2023 года администрацией принято постановление № 1319 о заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, с ООО «Светосервис-Волгоград» без проведения торгов.

24 марта 2023 года администрацией и ООО «Светосервис-Волгоград» заключено концессионное соглашение в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области (регистрационный номер от 24.03.2023 № ЗКС).

3 апреля 2023 года ФАС России по результатам рассмотрения жалоб на действия комиссии при рассмотрении заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения пришла к выводу о наличии в действиях управления и администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) (т.1 л.д.30-33).

ФАС России выдала предупреждение от 03.04.2023 № МШ/24474/23, согласно которому управлению необходимо:

отменить протокол заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение о рассмотрении заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в проекте концессионного соглашения от 14.02.2023 № 1 к/2023, выполнить обязанности по организации торгов на право заключения концессионного соглашения, предусмотренные частью 4.9 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях;

администрации: прекратить нарушения и устранить причины и условия, способствовавшие возникновению нарушения, путём отмены постановления от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса».

19 мая 2023 года во исполнение указанного предупреждения управлением принято решение № 13/2023 об отмене протоколов заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023, от 22.02.2023 № 2 (т.1 л.д.34-36).

15 июня 2023 года администрацией принято постановление № 3372 об утверждении решения комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 19.05.2023 № 13/2023 (т.1 л.д.37).

23 июня 2023 года администрацией принято постановление № 3594 об отмене постановления администрации от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса» (т.1 л.д.38).

Не согласившись с решением управления от 19.05.2023 № 13/2023 и постановлением администрации от 23.06.2023 № 3594, ООО «Светосервис-Волгоград» обратилось в суд с требованием о признании недействительными указанных актов.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку заявки ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП» не соответствовали требованиям части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях, они правомерно отклонены конкурсной комиссией, концессионное соглашение заключено в соответствии с частью 4.1 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях с ООО «Светосервис-Волгоград» без проведения конкурса, как с инициатором заключения соглашения при отсутствии иных заявок. Постановление администрации и решение управления являются незаконными, поскольку нормами гражданского законодательства не предусмотрена реализация публичным органом права на отмену в порядке самоконтроля решения о заключении концессионного соглашения.

Согласно доводам апелляционной жалобы ФАС России ООО «ЭНЭФ ГРУПП» предоставлена справка об отсутствии задолженности в объёме, превышающем 25% балансовой стоимости активов, на начало 2023 года. ФАС России считает, что общество не могло предоставить справку из налогового органа по состоянию на конец прошлого года, поскольку такая форма предоставления сведений в 2023 году отсутствовала, выбрать период лицо не может, справка формируется на дату обращения. Таким образом, по мнению антимонопольного органа, ООО «ЭНЭФ ГРУПП» соответствует требованиям пункта 3 части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях. Антимонопольный орган считает, что администрация не могла оценивать заявки от иных потенциальных концессионеров на этапе предварительного отбора, а должна была разместить информацию о поступивших заявках, рассмотреть заявки на данном этапе и осуществить заключение концессионного соглашения на конкурсной основе.

По мнению ФАС России, заключение концессионного соглашения не свидетельствует о невозможности исполнения предупреждения антимонопольного органа. В ходе рассмотрения жалоб установлено, что администрация в нарушение требований Закона о концессионных соглашениях заключила соглашение с ООО «Светосервис-Волгоград» без проведения конкурса, чем нарушила часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. ФАС России в рамках предоставленных полномочий выдала предупреждение в адрес администрации и управления, которые во исполнение требований антимонопольного органа правомерно отменили оспоренные решение и постановление. Указанные действия не свидетельствуют о прекращении концессионного соглашения на основании статьи 13 Закона о концессионных соглашениях.

Согласно доводам апелляционных жалоб администрации и управления органы местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданные ими муниципальные правовые акты. В данном случае постановление и решение отменены во исполнение предупреждения ФАС России, а также в целях недопущения дальнейшего нарушения антимонопольного законодательства и принятия решения о расторжении концессионного соглашения. Кроме того, администрация и управление считают, что судом первой инстанции неправомерно взыскана государственная пошлина в общей сумме 6 000 руб.

Апелляционная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Судом первой инстанции сделан неверный вывод о недействительности оспоренных муниципальных правовых актов, поскольку они не противоречат закону, обоснованы и приняты в пределах полномочий. У органов местного самоуправления имеются полномочия на отмену собственных актов в порядке самоконтроля, даже после того, как они повлекли изменение гражданско-правовых отношений. ФАС России в рамках предоставленных полномочий выдала предупреждение в адрес администрации и управления. Апелляционная коллегия дала ему оценку и пришла к выводу, что данное предупреждение законно и обоснованно. Суд апелляционной инстанции считает, что администрация и управление правомерно отменили оспоренные решение и постановление во исполнение требований антимонопольного органа. Заключение концессионного соглашения не является препятствием для исполнения предупреждения в части отмены актов.  Указанные действия не свидетельствуют о прекращении концессионного соглашения на основании статьи 13 Закона о концессионных соглашениях.

Кроме того, ООО «ЭНЭФ ГРУПП» подтверждено его соответствие требованиям части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях. При подаче заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения лицо только декларирует своё соответствие установленным требованиям, так как подача такой заявки не влечёт возникновение автоматически у него права на заключение концессионного соглашения и означает лишь появление у уполномоченного органа обязанности перейти к процедуре заключения концессионного соглашения по общим правилам, то есть принятию мер по организации и проведению соответствующего конкурса. В рассматриваемом случае при наличии ещё двух заявок о готовности к участию в конкурсе администрация в нарушение Закона о концессионных соглашениях и Закона о защите конкуренции заключила концессионное соглашение без проведения торгов, фактически рассмотрев заявки ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП» на этапе подачи предложений, а не в рамках конкурса.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными, действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях концессионное соглашение заключается путём проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 37 данного Закона.

Порядок заключения концессионного соглашения урегулирован в главе 3 указанного Закона.

В силу частей 1 и 2 статьи 22 Закона о концессионных соглашениях в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат муниципальному образованию, органом местного самоуправления принимается решение о заключении концессионного соглашения, которым устанавливаются в числе прочих критерии конкурса и параметры критериев конкурса, а также вид конкурса (открытый конкурс или закрытый конкурс).

Концессионное соглашение в соответствии с частью 4.1 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях может быть заключено также по инициативе лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 5 указанного Закона (концессионеров) и отвечающих требованиям, предусмотренным частью 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях, в порядке, установленном частями 4.2–4.10 и 4.12 данной статьи.

Согласно части 4.2 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, вправе представить предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта концессионного соглашения в Правительство Российской Федерации, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование в зависимости от того, в чьей собственности находится объект концессионного соглашения, предусмотренный таким предложением.

В соответствии с частью 4.4 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях орган, уполномоченный на рассмотрение предложения о заключении концессионного соглашения, в течение тридцати календарных дней со дня поступления предложения о заключении концессионного соглашения рассматривает такое предложение и принимает одно из указанных в той же части упомянутой статьи Закона о концессионных соглашениях решений.

В случае принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных инициатором условиях орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации, либо субъектом Российской Федерации, либо муниципальным образованием на рассмотрение предложения о заключении концессионного соглашения, в десятидневный срок со дня принятия указанного решения размещает на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определённом Правительством Российской Федерации, предложение о заключении концессионного соглашения в целях принятия заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, определённых в предложении о заключении концессионного соглашения в отношении объекта концессионного соглашения, предусмотренного в предложении о заключении концессионного соглашения, от иных лиц, отвечающих требованиям, предъявляемым частью 4.1 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях к лицу, выступающему с инициативой заключения концессионного соглашения (часть 4.7 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях).

Согласно части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, а также иные лица, подающие заявки на заключение концессионного соглашения, должны отвечать следующим требованиям:

1) отсутствие решения о ликвидации юридического лица – заявителя (лица, подающего заявку на заключение концессионного соглашения) или о прекращении физическим лицом – заявителем (лицом, подающим заявку на заключение концессионного соглашения) деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

2) отсутствие определения суда о возбуждении производства по делу о банкротстве в отношении лица, выступающего с инициативой заключения концессионного соглашения;

3) отсутствие недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые реструктурированы в соответствии с законодательством Российской Федерации, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности лица по уплате этих сумм исполненной) за прошедший календарный год, размер которых превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов лица, по данным бухгалтерской (финансовой) отчётности за последний отчётный период;

4) наличие средств или возможности их получения в размере не менее пяти процентов от объёма заявленных в проекте концессионного соглашения инвестиций (предельного размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером, на каждый год срока действия концессионного соглашения).

Как следует из части 4.9 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях в случае, если в сорокапятидневный срок с момента размещения на официальном сайте предложения о заключении концессионного соглашения поступили заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения в отношении объекта концессионного соглашения, уполномоченный орган обязан разместить данную информацию на официальном сайте; в этом случае заключение концессионного соглашения осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном указанным Федеральным законом.

Как следует из материалов дела, 27 декабря 2022 года администрация в целях принятия заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в таком проекте концессионного соглашения, разместила предложение инвестора (включая проект концессионного соглашения), выступающего с инициативой заключения концессионного соглашения, в соответствии с частью 4.8 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях на сайте www.torgi.gov.ru, извещение № 21000014370000000022, лот № 1 (предложение инвестора).

На участие в конкурсе поступило две заявки о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, от ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП».

Во исполнение требований части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях ООО «ЭНЭФ ГРУПП» в составе заявки предоставило справку от 04.02.2023 № 9408 об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, справку от 05.02.2023 № 2023-15377 о наличии положительного сальдо единого налогового счёта налогоплательщика (материалы электронного дела, приложенные к отзыву ФАС России от 28.11.2023).

В связи с внесёнными изменениями в Налоговый кодекс Российской Федерации ФНС России приказами от 23.11.2022 № ЕД-7-8/1123@ и от 30.11.2022 № ЕД-7-8/1128@ утверждены форма справки об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, штрафов, процентов и форма справки о наличии на дату формирования справки положительного, отрицательного или нулевого сальдо единого налогового счёта налогоплательщика, плательщика сбора, плательщика страховых взносов или налогового агента. Из анализа новых форм предоставления сведений следует, что справка предоставляется на дату обращения, а не за предыдущий налоговый период.

Следовательно, ООО «ЭНЭФ ГРУПП» не могло предоставить сведения за 2022 год по новым формам, утверждённым ФНС России. Законом о концессионных соглашениях, приказами ФНС России не предусмотрено предоставление справок по иным формам.

Таким образом, ООО «ЭНЭФ ГРУПП» подтверждено соответствие требованиям пункта 3 части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях.

Действия администрации по отклонению заявки ООО «ЭНЭФ ГРУПП» являются незаконными.

Справка по форме ФНС России подтверждает отсутствие недоимки и по страховым взносам. Запрашивать сведения в Социальном фонде России не нужно, все сведения отражаются в личном кабинете налогоплательщика на Едином налоговом счёте.

Ссылка суда первой инстанции на обстоятельства иного дела, в котором ООО «ЭНЭФ ГРУПП» подавало сведения по иным формам, несостоятельна, поскольку в каждом случае арбитражный суд разрешает спор исходя из конкретных обстоятельств и имеющихся в деле доказательств.

В силу прямого требования Закона о концессионных соглашениях лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, обязано документально подтвердить своё соответствие заявленным требованиям путём предоставления подтверждающих документов, что обусловлено в том числе возможностью заключения концессионного соглашения без предоставления каких-либо дополнительных документов в случае отсутствия поступления от иных лиц заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения. При подаче заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения заинтересованное лицо только декларирует своё соответствие установленным требованиям, так как подача такой заявки не влечёт возникновение у него права на автоматическое заключение концессионного соглашения и означает лишь возникновение у уполномоченного органа обязанности по переходу к процедуре заключения концессионного соглашения по общим правилам, то есть принятию мер по организации и проведению соответствующего конкурса.

Таким образом, при наличии нескольких заявок о готовности к участию в конкурсе администрация в нарушение установленного порядка заключила концессионное соглашение без проведения торгов, фактически рассмотрев заявки ПAO «Ростелеком» и ООО «ЭНЭФ ГРУПП» на этапе подачи предложений, а не в рамках конкурса.  Данное нарушение может быть квалифицировано по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 3 3акона о защите конкуренции сферой применения данного закона являются отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В пунктах 1 и 3 статьи 22 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль по соблюдению хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, а также предупреждает монополистическую деятельность.

Антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдаёт предписания

В части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции (часть 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения жалоб на действия комиссии при рассмотрении заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения ФАС России пришла к выводу о наличии в действиях управления и администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: заключение концессионного соглашения без проведения торгов в отсутствие на то правовых оснований, предусмотренных Законом о концессионных соглашениях, и выдала предупреждение (т.1 л.д.30-33).

Апелляционный суд оценил предупреждение от 03.04.2023  и считает его законным и обоснованным.

Таким образом, предупреждение выдано уполномоченным органом с целью пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано.  

Из материалов дела следует, что 19 мая 2023 года во исполнение указанного предупреждения управлением принято решение № 13/2023 об отмене протоколов заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023, от 22.02.2023 № 2 (т.1 л.д.34-36).

15 июня 2023 года администрацией принято постановление № 3372 об утверждении решения комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 19.05.2023 № 13/2023 (т.1 л.д.37).

23 июня 2023 года администрацией принято постановление № 3594 об отмене постановления администрации от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа – город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса» (т.1 л.д.38).

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц – органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

По смыслу приведённых норм муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт, в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

В данном случае оспоренные решение и постановление отменены управлением и администрацией в порядке самоконтроля в связи с принятием указанных актов с нарушением действующего законодательства.

Таким образом, постановление администрации от 23.06.2023 № 3594 об отмене постановления администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 10.03.2023 № 1319 «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов наружного освещения, находящихся в собственности городского округа-город Волжский Волгоградской области, без проведения конкурса» и решение управления от 19.05.2023 № 13/202 об отмене протоколов заседания комиссии по предоставлению муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование, в доверительное управление, в концессию, на хранение от 14.02.2023 № 1к/2023, от 22.02.2023 № 2 являются законными.

Выводы суда первой инстанции о незаконности указанных ненормативных правовых актов основаны на неверном толковании норм материального права.

Действительно, ни гражданское законодательство, ни Закон о концессионных соглашениях не предусматривают прекращения концессионного соглашения в связи с реализацией публичным органом права на отмену в порядке самоконтроля решения о заключении концессионного соглашения. Однако заключение такого концессионного соглашения не является препятствием для исполнения законного предупреждения антимонопольного органа в части отмены актов путём самоконтроля.

Отмена ненормативного акта не имеет правового значения в споре о расторжении концессионного соглашения, поскольку указанные обстоятельства регулируются иными нормами права. Указанный вывод сделан судами при рассмотрении дела № А12-18582/2023 по исковому заявлению администрации к ООО «Светосервис-Волгоград» о расторжении концессионного соглашения от 24.03.2023 № ЗКС.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оспоренные постановление и решение являются законными. Основания для удовлетворения заявленных ООО «Светосервис-Волгоград» требований отсутствуют.

Выводы суда первой инстанции об обратном являются неверными, основанными на неправильном применении норм материального права. Таким образом, решение суда первой инстанции в силу пункта 3 части 2 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

В соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции относятся на заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 177 АПК РФ постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд 



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 апреля 2024 года по делу № А12-23456/2023 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Отказать в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий                                                                                М.А. Акимова



Судьи                                                                                                                            Ю.А. Комнатная



Е.В. Пузина