Постановление от 10 апреля 2019 г. по делу № А19-24292/2018

ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

672000, Чита, ул. Ленина 100б http://4aas.arbitr.ru



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А19-24292/2018
г. Чита
10 апреля 2019 года.
Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2019 года.


Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Каминского В.Л.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 января 2019 года по делу № А19-24292/2018 по заявлению Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным предупреждения № 90/18 от 10.09.2018,

(суд первой инстанции: судья Козлова И.В.),


в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,



установил:

Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (далее – заявитель или Министерство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее – Управление, Иркутское УФАС России или антимонопольный орган) № 90/18 от 10.09.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 24 января 2019 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Иркутское УФАС России обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного по мотивам, изложенным в жалобе.

Министерство представило отзывы на апелляционную жалобу, в котором выразило согласие с решением суда первой инстанции.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, заявителю антимонопольным органом вынесено предупреждение № 90/18 от 10.09.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства (далее – предупреждение) со ссылкой на нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 27.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), которым заявитель предупрежден о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем:

– прекращения действующих соглашений о взаимодействии и координации действий при перемещении на специализированную стоянку, хранении и возврате задержанных транспортных средств на территории Иркутской области в течение 1 месяца с момента получения настоящего предупреждения;

– заключения соответствующих соглашений путем организации и проведения торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг (коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель) по перемещению и (или) хранению задержанных транспортных средств в течение 2 месяцев с момента получения настоящего предупреждения.

Заявитель полагая, что предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области № 90/18 от 10.09.2018 не соответствует требованиям закона, а также нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции правильными, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования Администрации могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого предупреждения закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим предупреждением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования Администрации удовлетворению не подлежат.

Согласно статье 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее – предупреждение) (часть 1 статьи 39.1).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном (далее – Порядок выдачи предупреждения).

Частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения

Исходя из положений главы 9 Закона о защите конкуренции, как правильно указал суд первой инстанции, предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которая предшествует другим этапам процесса рассмотрения данного дела. В силу положений части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесение предупреждений в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства является не правом, а обязанностью антимонопольного органа.

Таким образом, выдача предупреждения относится к процедурным действиям антимонопольного органа, которые осуществляются и должны осуществляться в строгом соответствии с нормами Закона.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43- 26473/2012).

На основании части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с частью 1 статьи 27.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) при нарушений правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 11.8, частью 1 статьи 11.8.1, статьями 11.9, 11.26, 11.29, частью 1 статьи 12.3, частью 2 статьи 12.5, частями 1 и 2 статьи 12.7, частями 1 и 3 статьи 12.8, частями 4 и 5 статьи 12.16 (в части несоблюдения требований, предписанных дорожными знаками, запрещающими остановку или стоянку транспортных средств, при их применении со знаком дополнительной информации (табличкой), указывающим, что в зоне действия данных дорожных знаков осуществляется задержание транспортного средства), частями 2 - 4 и 6 статьи 12.19, частями 1 - 6 статьи 12.21.1, частью 1 статьи 12.21.2, статьей 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 14.38 настоящего Кодекса, применяются задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания.

Частью 10 статьи 27.13 КоАП РФ установлено, что перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, их хранение и возврат владельцам, оплата лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, законодательство, регулирующее порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты стоимости перемещения и хранения, возврата транспортных средств при исполнении статьи 27.13 КоАП РФ находиться в ведении субъектов Российской Федерации.

Во исполнение части 10 статьи 27.13 КоАП РФ Законом Иркутской области от 12.10.2012 № 93-ОЗ утвержден порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты стоимости перемещения и хранения, возврата транспортных средств на территории Иркутской области (далее – Закон № 93- ОЗ).

В силу статьи 2, части 3 статьи 3 Закона № 93-ОЗ задержанное транспортное средство подлежит перемещению на специализированную стоянку специализированной организацией, заключившей соглашение о взаимодействии и координации действий при перемещении на специализированную стоянку, хранении и возврате задержанных транспортных средств с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях в пределах своей компетенции, а также с уполномоченным органом.

Типовая форма соглашения, предусмотренного абзацем первым настоящей части, а также порядок заключения указанного соглашения уполномоченным органом устанавливаются Правительством Иркутской области.

В целях реализации Закона № 93-ОЗ Правительством Иркутской области принято постановление Правительства Иркутской области № 723-пп от 27.12.2012 «О мерах по реализации Закона Иркутской области от 12 октября 2012 года № 93-03 «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств на территории Иркутской области», которым утвержден порядок заключения министерством соглашения о взаимодействии и координации действий при перемещении на специализированную стоянку, хранении и возврате задержанных транспортных средств на территории Иркутской области между министерством, специализированной организацией и территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях в пределах своей компетенции.

На основании указанных нормативных актов между заявителем, территориальными органами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями признанными специализированной организацией заключены тройственные соглашения о взаимодействии и координации действий при перемещении на специализированную стоянку, хранении и возврате задержанных транспортных средств на территории Иркутской области.

В связи с заключением указанных соглашений, согласно позиции антимонопольного органа Министерство нарушило часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку заключало означенные соглашения без проведения соответствующих торгов, что как следствие, по мнению антимонопольного органа, может привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Вместе с тем является правильным вывод суда первой инстанции об отсутствии в совершенных действиях Министерства признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно Положению о министерстве жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, утвержденному постановлением Правительства Иркутской области от 25.11.2014 № 590-пп, исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по обеспечению организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты стоимости перемещения и хранения, возврата транспортных средств на территории Иркутской области является Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области.

В соответствии с пунктом 3 Порядка утвержденного постановлением Правительства Иркутской области № 723-пп заключение министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области соглашения о взаимодействии и координации действий при перемещении на специализированную стоянку, хранении и возврате задержанных транспортных средств на территории Иркутской области осуществляется при условии соответствия специализированной организации требованиям, установленным в статье 2 Закона Иркутской области № 93-ОЗ.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что специализированная организация определялась заявителем на основании Закона № 93-ОЗ и постановления Правительства Иркутской области № 723-пп.

При этом антимонопольным органом не представлено доказательств, что при исполнении указанных нормативных актов заявителем кому-либо отдано безосновательно предпочтение.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что сам факт не проведения Министерством соответствующих торгов при действующим на территории Иркутской области порядке заключения спорных соглашений, согласно которому любой обратившийся при условии соответствия его понятию «специализированной организации» мог стать стороной таких соглашений, не свидетельствует о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Обязанность проведения торгов для определения специализирующей организации в порядке исполнения статьи 27.13 КоАП РФ, как правильно указа суд первой инстанции, законодательно не установлена.

Так же судом первой инстанции правомерно отклонены доводы антимонопольного органа о том, что основанием для проведения торгов на заключение соглашений является приказ Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 15.08.2016 № 1145/16, утвердивший «Методические указания по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты» (далее – Методические указания).

Согласно Методическим указаниям они разработаны по расчету тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств и установлению сроков оплаты разработаны в соответствии со статьей 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предметом представленных в материалы дела соглашений, тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств не являлись.

Пунктом 4 Методических указаний так же регулируется вопрос определения тарифов по результатам торгов, на не исполнителя обязанного осуществлять перемещение и хранение задержанных транспортных средств.

Кроме того, заключая соглашения по стоянкам без проведения торгов, Министерство исполняло возложенные на него полномочия в соответствии с Законом Иркутской области от 12 октября 2012 года № 93-ОЗ «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств на территории Иркутской области», Постановлением Правительства Иркутской области от 27 декабря 2012 года №723-пп «О мерах по реализации Закона Иркутской области от 12 октября 2012 года № 93-03 «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств на территории Иркутской области», Правительства Иркутской области от 25 ноября 2014 года № 590-пп «О министерстве жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области».

Данные нормативно-правовые акты не изменены, не отменены, не признаны недействующими, таким образом, заявитель действовал в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, является обоснованным вывод суда первой инстанции, что оспариваемое предупреждение не соответствует критерию исполнимости в части определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки относительно необходимости заключения соответствующих соглашений путем организации проведения торгов, поскольку действующим законодательством порядок проведение торгов на территории Иркутской области не предусмотрен, а Министерство жилищной политики энергетики и транспорта Иркутской области не является органом, устанавливающим такой порядок.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному и правомерному выводу, что предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 10.09.2018 № 90/18, не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушает права и законные интересы Министерства.

При таких обстоятельствах, требования заявителя о признании оспариваемого предупреждения незаконным подлежат удовлетворению в полном объеме.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителей жалоб с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 января 2019 года по делу № А19-24292/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.


Председательствующий судья Сидоренко В.А.


Судьи Каминский В.Л.


Басаев Д.В.