Решение от 17 декабря 2021 г. по делу № А53-34242/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-34242/21
17 декабря 2021 г.
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 13 декабря 2021 г.

Полный текст решения изготовлен 17 декабря 2021 г.



Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи З.П. Бутенко

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела № А53-34242/2021

по исковому заявлению Заместителя прокурора Ростовской области в интересах муниципального образования «Кагальницкий район» в лице уполномоченного органа – администрации Кагальницкого района Ростовской области

к Комитету по управлению имуществом Кагальницкого района (ОГРН <***>, ИНН <***>)

государственному унитарному предприятию Ростовской области «Ростовавтодор» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительными торгов,

3- е лицо Администрация Азовского района Ростовской области,


при участии:

от КУИ: представитель ФИО2

от Предприятия: представитель ФИО3 по доверенности от 19.02.2021г.



установил:

Заместитель прокурора Ростовской области в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Заместителя прокурора Ростовской области в интересах муниципального образования «Кагальницкий район» в лице уполномоченного органа – администрации Кагальницкого района Ростовской области обратился в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением к Комитету по управлению имуществом Кагальницкого района, государственному унитарному предприятию Ростовской области «Ростовавтодор» о признании недействительным открытый электронный конкурс на строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка- автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, оформленный протоколом от 27.04.2021 № 03583002732211000011; о признании недействительным (ничтожным) муниципальный контракт № 33 на строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, заключённый 24.05.2021 между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района и Государственным унитарным предприятием Ростовской области «Ростов Авто Дор».

Прокурор явку в судебное заседание не обеспечил.

Представители ответчиков возражали против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве, изложили позицию по спору.

Администрация Азовского района Ростовской области явку представителя в судебное заседание не обеспечила.

Выслушав пояснения представителей ответчиков, исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Кагальницкого района в ходе проведения проверки исполнения требований земельного законодательства в деятельности Администрация Кагальницкого района, выявлены нарушения требований действующего законодательства, регулирующие порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд.

Постановлением Правительства Ростовской области от 17.10.2018 №645 утверждена государственная программа Ростовской области «Развитие транспортной системы». В рамках данной программы предусмотрело строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос за счёт средств областного и местного бюджетов.

Главой администрации Кагальницкого района 18.02.2021 принято постановление № 164 «Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд», в силу которого изымаются 9 земельных участков, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 138 435 гектаров, расположенных на территории Азовского района Ростовской области, для муниципальных нужд строительства примыкания автомобильной дороги «и. Воронцовка – автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос в рамках исполнения муниципального контракта от 24.05.2021 №33 (далее Контракт), заключённого между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района (далее - Комитет) и ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор» (далее - Подрядчик).

Данный контракт заключён по результатам проведения электронного открытого конкурса.

Вместе с тем, в нарушение пункта 1 статьи 11. пункта 3 статьи 56.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 3 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава муниципальной) образования «Кагальницкий район» постановление от 18.02.2021 №164 принято главой района за пределами компетенции, поскольку его действие распространено на земельные участки, расположенные на территории другого муниципального образования, не входящего в состав Кагальницкого района.

Решением Зерноградского районного суда от 16.07.2021 (иступившим в законную силу 28.08.2021) удовлетворены требования прокурора и указанное постановление главы района признано незаконным; на администрацию возложена обязанность отменить его.

Согласно информации министерства от 28.07.2021 №19.6.2/4012 ходатайства о переводе 9 земельных участков, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Азовского района Ростовском области, планируемых к использованию под строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, в Правительство Ростовской области не поступали; распоряжения о переводе земельных участков в другую категорию не принимались.

Таким образом, органом местного самоуправления до настоящего времени процедура перевода рассматриваемых земельных участков в иные категории с целью строительства автодороги не произведена, что приводит к невозможности исполнения контракта подрядчиком.

Кроме того, существенным нарушением правил проведения торгов по продаже земельного участка является предоставление организатором торгов искаженной или неполной информации о земельном участке, ограничивающей возможность использования земельного участка по его целевому использованию.

Также в иске указано, что в нарушение требований законодательства Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района проведён электронный аукцион в отношении земельных участков, которыми он распоряжаться не вправе и в отношении которых в настоящее время имеются ограничения в их предполагаемом использовании по целевому назначению в рамках контракта,

Полагая, что торги проведены с нарушением Закона № 44-ФЗ, открытый конкурс и муниципальный контракт от 24.05.2021 № 33, заключённый между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района и ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор» являются недействительными сделками, Заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с настоящим иском.

В соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

В силу пункта 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации оспоримой сделкой является сделка, недействительная по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом.

Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия (пункт 2 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Государственный контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, и следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным (пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

Статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что если иное не вытекает из существа договора, он может быть заключен путем проведения торгов с лицом, выигравшим торги.

В силу статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обращаясь с иском о признании недействительными торгов и заключенного по итогам таких торгов договора (контракта), истец должен доказать нарушение порядка проведения торгов, наступление или возможность наступления вследствие такого нарушения порядка установленных законом последствий, а также наличие защищаемого права или законного интереса истца.

Из материалов дела следует, что Главой администрации Кагальницкого района 18.02.2021 принят постановление № 164 «Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд», в силу которого изымаются 9 земельных участков, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 138 435 гектаров, расположенных на территории Азовского района Ростовской области, для муниципальных нужд строительства примыкания автомобильной дороги «и. Воронцовка – автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос в рамках исполнения муниципального контракта от 24.05.2021 №33 (далее Контракт), заключённого между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района (далее - Комитет) и ГУП Ростовской области «РостовАвтоДор» (далее - Подрядчик).

Данный контракт заключён по результатам проведения электронного открытого конкурса.

Вместе с тем, в нарушение пункта 1 статьи 11. пункта 3 статьи 56.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 3 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава муниципальной) образования «Кагальницкий район» постановление от 18.02.2021 №164 принято главой района за пределами компетенции, поскольку его действие распространено на земельные участки, расположенные на территории другого муниципального образования, не входящего в состав Кагальницкого района.

Решением Зерноградского районного суда от 16.07.2021 (вступившим в законную силу 28.08.2021) удовлетворены требования прокурора и указанное постановление главы района признано незаконным; на администрацию возложена обязанность отменить его.

Согласно п. 5.2 Контракта местом выполнения работ является Азовский район Ростовской области.

Аналогичные данные содержатся в положительном заключении государственном экспертизы по объекту строительства, утверждённой 10.12.2020 ГАУ Ростовской области «Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий».

Согласно проекту межевания территории по строительству автомобильном дороги (том 3 документации по планировке территории объекта) по результатам процедуры изъятия у граждан 9 земельных участков, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, планировалось изменить категорию земель образуемых земельных участков на земли промышленности и с видом разрешенного использования - автомобильный транспорт.

В силу пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из пункта 6 ст. 11.9 ЗК РФ следует, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно статье 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (пп. 1 п. 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2).

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

Кроме того, в соответствии с пунктом 6 статьи 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.20(0 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон № 101-ФЗ). Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения также регулируется Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитальною строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применения порядка принятия решений об изменении вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 ст. 4 ФЗ от 29.12.2004 №191-ФЗ).

С учётом изложенного, изменение вида разрешённого использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе, связанных с установлением или изменением черты населённых пунктов.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства Ростовской области от 25.06.2012 № 527 «Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассморенния ходатайств о переводе земель пли земельных участков из одной категории в другую» министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области является органом, уполномоченным на рассмотрение ходатайств о переводе из одной категории в другую земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности.

Согласно информации министерства от 28.07.2021 №19.6.2/4012 ходатайства о переводе 9 земельных участков, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Азовского района Ростовском области, планируемых к использованию под строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, в Правительство Ростовской области не поступали; распоряжения о переводе земельных участков в другую категорию не принимались.

Таким образом, органом местного самоуправления до настоящего времени процедура перевода рассматриваемых земельных участков в иные категории с целью строительства автодороги не произведена, что приводит к невозможности исполнения контракта подрядчиком.

Кроме того, существенным нарушением правил проведения торгов по продаже земельного участка является предоставление организатором торгов искажённой или неполной информации о земельном участке, ограничивающей возможность использования земельного участка по его целевому использованию.

Согласно подпункту 4 пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ (в редакции. действовавшей до 01.0 1.2019) извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешённом использовании и принадлежности земельного участка к определённой категории земель, а также о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешённого строительства объекта капитального строительства (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения), о технических условиях подключения (технологического при-соединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешённого использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства).

В силу статьи 6 Федерального закона от 05.04.2013 №- 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система в сфере закупок основываемся на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции.

Закреплённый в части 3 статьи 7 Закона о контрактной системе принцип открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок означает, что информация, предусмотренная законом и размешенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Перечисленные в пункте 21 статьи 39.11 ЗК РФ характеристики объекта являются значимыми для принятия потенциальными участниками торгов решения об участии в них. При этом закон не предусматривает возможность произвольного толкования необходимости указания (не указания) в извещении о проведении аукциона тех или иных сведений из числа прямо перечисленных в норме закона.

В нарушение вышеуказанных требовании Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района проведён электронный аукцион в отношении земельных участков, которыми он распоряжаться не вправе и в отношении которых в настоящее время имеются ограничения в их предполагаемом использовании по целевому назначению в рамках контракта.

В нарушение требований статьи 39.11 ЗК РФ, пункта 2 статьи 448 ГК РФ организатором выставлены на торги участки, которые не могли быть предметом аукциона.

Более того, Комитет по управлению имуществом заключил с подрядчиком муниципальный контракт на строительство дороги на территории Азовского района преждевременно, поскольку земельные участки, на которых предполагалось строительство, до настоящего времени уполномоченным органом местного самоуправления не выкуплены и находятся в собственности законных владельцев.

Согласно системному толкованию, приведенному Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 16.07.2009 № 739-О-О, положение пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица, направлено - в системной связи с пунктом 2 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающим, что такое признание влечет недействительность договора, заключенного с выигравшим торги лицом, - на реальное восстановление нарушенных прав заинтересованного лица и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя.

В пункте 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 28.06.2017, даны разъяснения о том, что государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным.

На основании изложенного, суд пришел к выводу о признании недействительными открытый электронный конкурс на строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, оформленный протоколом от 27.04.2021 № 03583002732211000011 и муниципальный контракт № 33 от 24.05.2021, заключенный между ответчиками по делу.

Доводы Общества о том, что в рамках дела №А53-25639/21 между государственным унитарным предприятием Ростовской области "Ростовавтодор" и Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района утверждено мировое соглашение о расторжении заключенного контракта и возмещения убытков, в настоящее время контракт расторгнут, не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку оспариваемая сделка прямо противоречит законодательству о публичных закупках и тем самым нарушает публичные интересы, а потому является ничтожной.

Согласно части 3 статьи 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчиков в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, поскольку Комитет по управлению имуществом Кагальницкого района освобожден от уплаты государственной пошлины, таковая не подлежит взысканию в доход федерального бюджета.

Учитывая, что требование о признании открытого электронного конкурса и муниципального контракта недействительными является единым нематериальным требованием, с общества в доход федерального бюджета подлежит взысканию 3000 рублей государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 169-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

Признать недействительным открытый электронный конкурс на строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка- автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, оформленный протоколом от 27.04.2021 № 03583002732211000011.

Признать недействительным (ничтожным) муниципальный контракт № 33 на строительство примыкания автомобильной дороги «п. Воронцовка - автомобильная дорога М-4 «Дон» на км 1098 с устройством переходно-скоростных полос, заключённый 24.05.2021 между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района и Государственным унитарным предприятием Ростовской области «Ростов Авто Дор».

Взыскать с государственного унитарного предприятия Ростовской области «Ростовавтодор» (ОГРН <***>, ИНН <***>) в доход федерального бюджета 3 000 рублей государственной пошлины.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья З.П. Бутенко