Решение от 23 января 2020 г. по делу № А36-12137/2019

Арбитражный суд Липецкой области

пл.Петра Великого, 7, г. Липецк, 398019

http://lipetsk.arbitr.ru, e-mail: info@lipetsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. Липецк Дело № А36-12137/2019

Резолютивная часть решения оглашена 23 января 2020 года

Полный текст решения изготовлен 23 января 2020 года

Арбитражный суд Липецкой области в составе судьи Тонких Л.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Казариной Е.А.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Прокуратуры Липецкой области (398600, <...>)

к заинтересованному лицу - Администрации городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации (ОГРН <***>, ИНН <***>; 399058, Липецкая обл., Грязинский р-он, <...>)

о признании незаконным бездействия,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: ФИО1 – прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах (доверенность от 30.12.2019 № 8-19-2019, диплом о высшем юридическом образовании),

от Администрации: не явился,

установил:

Прокуратура Липецкой области (далее – заявитель, прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации (далее – Администрация, заинтересованное лицо), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» и обязании разработать правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Администрация возразила против требований прокуратуры, указав, что 22.11.2019 постановлением главы администрации № 847 было утверждено Положение о порядке осуществления контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации.

Представитель Прокуратуры в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился. О времени и месте проведения судебного заседания Администрация надлежаще и своевременно извещена. В связи с этим на основании ч.3 ст.156 и ч.2 ст.200 АПК РФ суд рассматривает спор по существу в отсутствие представителей Администрации.

Выслушав представителя прокуратуры, исследовав и оценив имеющиеся доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования Грязинской межрайонной прокуратурой установлено, что Администрацией не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (л.д.6-14).

В ответе от 10.10.2019 № 1713 Администрация подтвердила отсутствие такого правового акта (л.д.9).

Прокуратура Липецкой области, полагая, что указанное бездействие Администрации является незаконным и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской деятельности, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Пунктами «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Согласно статье 1.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования установлены статьей 5 Закона о недрах.

Согласно п.5 ст.5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования отнесен контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентируются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В соответствии с ч.1 ст.17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, поскольку контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, Федеральным законом «О недрах» отнесен к полномочиям органов местного самоуправления, указанные органы обязаны организовать и осуществлять его.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ч.2 ст.17.1 Закона № 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) муниципальный контроль – это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В силу п.1 ст.6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

В подпунктах 1, 4 п. 2 ст.6 Закона № 294-ФЗ указано, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в том числе:

- организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

- разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля является одной из составляющих муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности.

Решением Совета депутатов города Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области от 22.05.2014 № 271 принят Устав городского поселения города Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации (зарегистрировано в Управлении Минюста России по Липецкой области 05.06.2014 № RU485021012014001) (далее – Устав; л.д.18-41)

В силу п.1 ст.14 Устава органы местного самоуправления городского поселения города Грязи организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Липецкой области.

Согласно п.1 ст.35 Устава администрация городского поселения осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории городского поселения, обладает правами юридического лица.

В соответствии с п.6 ст.35 Устава администрация городского поселения является органом, уполномоченным на осуществление муниципального контроля, функции, полномочия и порядок осуществления деятельности которого устанавливаются муниципальным правовым актом администрации района.

В пп.1, 2 ст.36 Устава указано, что к компетенции администрации городского поселения относится решение вопросов местного значения в соответствии с действующим законодательством, осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского поселения федеральными законами и законами Липецкой области.

Пунктом 60 той же статьи Устава также предусмотрено, что к компетенции администрации района относятся полномочия по разработке и принятию административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности в порядке, установленном нормативными правовыми актами Липецкой области.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», является обязанностью администрации городского поселения города Грязи Грязинского муниципального района.

Кроме того, письмом от 05.11.2019 № И47-4504 Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области подтверждается наличие на территории городского поселения города Грязи в Грязинском районе Липецкой области месторождений общераспространенных полезных ископаемых (песка, известняка, торфа и пр.), выдача лицензий недропользователям, а также факты привлечения к административной ответственности граждан за добычу полезных ископаемых без лицензии (см. л.д.15-17).

В качестве доказательств исполнения указанной обязанности Администрация представила суду Постановление № 847 от 22.11.2019 «Об утверждении Положения о порядке осуществления контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории городского поселения города Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации» (см. л.д.59-74). Рассмотрев указанное Постановление, суд установил в нем противоречия в датах принятия, указанных в тексте постановления и в тексте приложения к нему (см. л.д.59, 61). Кроме того, Администрацией не представлено доказательств включения этого Постановления в регистр муниципальных нормативных правовых актов Липецкой области, как это предусмотрено п.9 ст.40 Устава. Более того, Прокуратурой области в настоящее судебное заседание представлены доказательства отмены этого постановления (см. постановление Администрации от 18.12.2019 № 914).

В связи с этим суд считает, что доказательства надлежащего осуществления Администрацией соответствующих действий по принятию в установленном порядке административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной недр отсутствуют.

При этом отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Данный вывод в рамках рассматриваемого спора также соответствует правовым подходам по аналогичному вопросу, выраженным в Определениях Верховного Суда РФ от 06.02.2019 № 309-КГ18-24503 по делу № А60-10056/2018, от 30.07.2018 № 309-КГ18-9977 по делу № А60-34608/2017.

Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу ч.2 ст.198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое бездействие Администрации не соответствует п.5 ст.5 Закона о недрах, п.60 ст.36 Устава, нарушает права и законные интересы организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с этим заявление прокурора в суд соответствует его полномочиям, установленным действующим законодательством.

В силу ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах заявление прокуратуры подлежит удовлетворению.

Кроме того, с учетом положений п.1 ст.16, п.3 ч.5 ст.201 АПК РФ, а также в целях обеспечения определенности и исполнимости принятого решения по данному делу суд считает необходимым установить предельной срок (не более трех месяцев после вступления решения суда в законную силу) для исполнения Администрацией своей обязанности разработать правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недра.

С учетом предмета спора арбитражный суд считает вышеуказанный срок достаточным и разумным для исполнения Администрацией возложенной на нее обязанности.

В силу ч.3 ст.110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

В соответствии с подпунктами 1, 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем оснований для разрешения вопроса о ее распределении в данном деле не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Требования Прокуратуры Липецкой области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Обязать Администрацию Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации разработать правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», и принять его в установленном порядке в течение трех месяцев.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца через Арбитражный суд Липецкой области в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, находящийся в г.Воронеже.


Судья Л.С. Тонких