Решение от 7 сентября 2021 г. по делу № А27-12279/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

тел. (384-2) 45-10-82

E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

http://www.kemerovo.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А27-12279/2021
город Кемерово
7 сентября 2021 года
Резолютивная часть решения оглашена 6 сентября 2021 года

Решение изготовлено в полном объеме 7 сентября 2021 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Исаенко Е.В., при ведении протокола судебного заседания с применением средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Прима Н.В., рассмотрев в судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью «СЧ Недвижимость», город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Администрации города Прокопьевска, Кемеровская область - Кузбасс, город Прокопьевск (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным предписания № 1 от 24.03.2021 (с учетом уточнения)

при участии:

от заявителя: ФИО1 - представитель, доверенность от 01.01.2019 № 86, диплом, паспорт;

от заинтересованного лица: без явки,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «СЧ Недвижимость» (далее – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд к Администрации города Прокопьевска (далее – Администрация, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительными и отмене результатов плановой проверки – акта проверки №1 от 24.03.2021 и предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства №1 от 24.03.2021.

В предварительном судебном заседании представитель заявителя уточнила требования – оспаривается только предписание. Уточнение принято судом к рассмотрению в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ).

Заявлением от 31.08.2021 требования повторно уточнены, заявитель просит признать незаконными действия (бездействия) должностных лиц Администрации г. Прокопьвска, нарушивших требования части 9 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ); признать незаконными и отменить результаты плановой проверки – предписание №1 от 24.03.2021, выданное в нарушение части 1, пункта 1 части 2 статьи 20 Закона №294-ФЗ. В судебном заседании представитель общества на указанном уточнении не настаивала, учитывая, что отмена оспариваемого предписания не входит в полномочия суда, незаконность действий по нарушению срока извещения может влечь нарушение прав и законных интересов заявителя не сама по себе, а через принятый по итогам проверки ненормативный правовой акт, поэтому подлежит оценке как довод, а не как самостоятельное требование.

Суд рассматривает требование о действительности предписания №1 от 24.03.2021.

В обоснование требований заявитель указывает, что заинтересованным лицом допущено грубое нарушение требований Закона №294-ФЗ а именно нарушен срок извещения о предстоящей проверке. Извещение направлено на адрес электронной почты заявителя, не являющийся официальным, за 1 рабочий день (вместо 3). Извещение по почте было направлено незаблаговременно. Тот факт, что 20.02.2021 Почтой России зафиксирована неудачная попытка вручения, не имеет значения, поскольку на эту дату срок извещения уже был нарушен, а сама невозможность вручения могла быть обусловлена различными причинами, в т.ч. и не зависящими от адресата. Наличие грубого нарушения при проведении проверки делает недействительным ее результат.

Оспариваемое предписание по существу незаконно и неисполнимо. Земельный участок с кадастровым номером 42:32:010313:33398 расположен в двух территориальных зонах. Он образован 1.12.2014 из родительского земельного участка с кадастровым номером 42:32:010313:187, поставленного на кадастровый учет 17.09.2003, т.е. до утверждения «Правил землепользования и застройки города Прокопьевска» 10.12.2009. При утверждении Правил очевидно была допущена ошибка в координатах границ территориальных зон. 12.03.2021 Прокопьевским отделом Росреестра по Кемеровской области было отказано во внесении изменений в вид разрешенного использования в связи с нахождением участка в двух территориальных зонах. Т.е. предписание невыполнимо.

Поскольку вид разрешенного использования был указан до введения в действие Классификатора, то использование земельного участка в соответствии с данным видом «для использования в целях эксплуатации нежилого здания» возможно без ограничения сроков. Следовательно, у общества нет обязанности изменять вид разрешенного использования земельного участка на «магазины». Эксплуатация охватывает различные виды использования, включая магазины, т.е. нет противоречия с действующим Классификатором. Нарушения общественных интересов, требований природоохранного и санитарного законодательства не допущено.

Надлежаще извещенное заинтересованное лицо в судебное заседание представителей не направило, отзыв не представило.

Из материалов дела следует, что общество владеет на праве собственности земельным участком с кадастровым номером 42:32:010313:33398, расположенным по адресу: <...>, площадью 2 465 кв.м (далее – земельный участок).

Данный земельный участок образован 1.12.2014 из родительского земельного участка с кадастровым номером 42:32:010313:187, поставленного на кадастровый учет 17.09.2003.

Земельный участок расположен в двух территориальных зонах Ц-1 и Ж-3, границы которых установлены «Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Прокопьевский городской округ Кемеровской области – Кузбасса», утвержденными решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 10.12.2009 № 295 (далее – Правила землепользования и застройки).

Земельный участок имеет вид разрешенного использования «для использования в целях эксплуатации нежилого здания».

На земельном участке расположено здание с кадастровым номером 42:32:010313:2054. Из общедоступных сведений (Дубль-ГИС) и пояснений представителя заявителя следует, что здание используется в качестве торгового центра (магазина), в котором в частности расположены магазины «Магнит», «Магнит-Косметик», пивной магазин, парикмахерский салон и другие. Второй этаж здания пустует в связи с невостребованностью со стороны арендаторов.

Распоряжением Администрации №30-р от 1.02.2021 назначено проведение плановой выездной проверки в отношении общества в целях контроля за соблюдением земельного законодательства при использовании земельного участка. Срок проведения проверки установлен с 24.02.2021 по 24.03.2021.

Уведомление о проведении проверки от 15.02.2021 №12/13 было направлено обществу по юридическому адресу (г. Москва) 16.02.2021 заказным письмом. 20.02.2021 имела место неудачная попытка вручения. 9.03.2021 уведомление получено обществом.

Кроме того 19.02.2021 на электронную почту общества также было направлено извещение о проверке с вложением вышеуказанных уведомления, распоряжения, сообщен номер почтового идентификатора уведомления. Электронное сообщение получено обществом.

В распоряжении о проверке обществу предложено представить документы в подтверждение полномочий руководителя и представителя, правоустанавливающие документы на земельный участок, срок не установлен. В уведомлении предложено обеспечить явку на осмотр 11.03.2021 по месту нахождения земельного участка, 24.03.2021 – в Администрацию для подписания акта проверки.

Осмотр состоялся в назначенный срок, уполномоченный представитель общества на нем присутствовал, доводов о нарушениях при его проведении не заявлено.

По результатам проверки составлен акт №1 от 24.03.2021 и предписание об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства №1 от 24.03.2021. В качестве нарушения указано использование земельного участка не по целевому назначению, с фактическим видом разрешенного использования «магазины». Предписано устранить данное нарушение путем изменения вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с его фактическим использованием.

Посчитав свои права нарушенными, общество обратилось в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 12 статьи 9 Закона №294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1 статьи 20 Закона №294-ФЗ).

К грубым нарушениям относится в частности нарушение требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 1 части 2 статьи 20 Закона №294-ФЗ).

Администрацией предприняты меры по извещению общества о предстоящей проверке. Суд не может согласиться, что направление извещения по почте 16.02.2021 о проверке с 24.02.2021 является несвоевременным, неполучение корреспонденции адресатом (одна неудачная попытка вручения) не зависело от действий отправителя, факта неправильного оформления почтового отправления не установлено.

Также суд отклоняет довод заявителя о том, что электронная почта, на которую поступило электронное извещение, не являлась официальной, поскольку данное извещение фактически было получено, а часть 12 статьи 9 Закона №294-ФЗ допускает извещение любым доступным способом.

Уведомление было получено обществом 19.02.2021 в пятницу. Затем следовали 2 выходных (20,21.02) и два праздничных дня (22, 23.02 с учетом переноса праздничных дней). Начало проверки согласно распоряжению – 24.02.2021. Таким образом, срок предупреждения о проверке по количеству рабочих дней (3) не соблюден.

Однако никакие фактические мероприятия в рамках проверки с участием общества 24.02.201 не начались, осмотр состоялся 11.03.2021 (на 11 день после даты начала проверки). В отношении представления документов срок установлен не был.

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ наличие грубых нарушений является основанием для признания недействительными результатов проверки и влечет невозможность использования полученных в ходе ее проведения доказательств, но не свидетельствует само по себе о незаконности оспариваемого ненормативного акта, при вынесении которого использовались иные доказательства, полученные административным органом с соблюдением закона. Аналогичная правовая позиция сформулирована в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2018 № Ф04-5272/2018 по делу № А70-3461/2018.

Как уже было указано вывод о фактическом использовании принадлежащего обществу нежилого здания как торгового центра следует не только из акта осмотра, но из общедоступных источников информации, в частности Дубль-ГИС, и не оспаривается обществом по существу.

С учетом изложенного суд отклоняет довод заявителя о том, что нарушение срока уведомления о проверке влечет недействительность оспариваемого предписания.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются Федеральными законами и требованиями специальных Федеральных законов.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ) и представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно статье 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Частью 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено, что сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в кадастр недвижимости.

Таким образом, вид разрешенного использования представляет собой установленное в публичном порядке допустимое функциональное использование земельного участка, а также существующих и возводимых на нем капитальных объектов.

Согласно правовым позициям, сформулированным Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановления от 15.12.2011 № 12651/11, от 29.05.2012 № 13016/11, № 12919/11, от 03.06.2014 № 818/14, фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешенному использованию, предусмотренному градостроительным регламентом, и совпадать со сведениями, внесенными в кадастр.

Ни действующий с 5.04.2021 «Классификатор видов разрешенного использования земельных участков», утвержденный приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, ни ранее действовавший с 24.12.2014 «Классификатор видов разрешенного использования земельных участков», утвержденный приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 не предусматривают такой вид разрешенного использования как «для использования в целях эксплуатации нежилого здания».

В указанных классификаторах имеется раздел «Предпринимательство» (размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности, содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10). В данном разделе имеется вид разрешенного использования «магазины» (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м) с кодом 4.4.

Земельный участок поставлен на кадастровый учет с 1.12.2014, т.е. до введения в действие Классификатора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540. Согласно пункту 2 данного приказа в соответствии с данным классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления настоящего приказа в силу.

Согласно пункту 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Указанные нормы устанавливают действительность вида разрешенного использования земельного участка, присвоенного до введения в действие Классификатора, при текстуальном несоответствии его наименования актуальному виду, но при фактической идентичности их содержания, т.е. если одно и то же фактическое использование названо по-разному. Данные нормы не могут использоваться для обхода принципа использования земель по их целевому назначению, как формальное основание для недобросовестного занижения кадастровой стоимости земельного участка и соответственно размера определяемых от нее налоговых обязательств собственника данного участка.

В рассматриваемом случае ранее присвоенный вид разрешенного использования не соответствует не только текстуальному выражению действующего вида разрешенного использования (по Классификатору), но и фактическому использованию земельного участка.

Верховным судом РФ была поддержана правовая позиция о том, что использование части земельного участка в соответствии с вспомогательным видом разрешенного использования не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению (например, определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 01.10.2020 № 310-ЭС20-8733, от 08.02.2021 № 305-ЭС20-15893). Суд выяснял, имеются ли основания для ее применения в рассматриваемом случае и не установил их. Земельный участок целиком используется для размещения здания магазина, т.е. по основному, а не дополнительному виду использования. Ни ранее, ни ныне действующим Классификатором не предусмотрен вид разрешенного использования «для использования в целях эксплуатации нежилого здания», а к нему соответственно не предусмотрен дополнительный вид разрешенного использования «магазины».

Суд отклоняет довод заявителя о неисполнимости предписания в силу ошибочного определения границ территориальных зон, в силу чего земельный участок оказался в двух территориальных зонах. Нормативными правовыми актами предусмотрены механизмы исправления ошибок при установлении границ территориальных зон, как по инициативе заинтересованного владельца земельного участка, так и участников нормотворческого процесса. Наличие подобных обстоятельств не свидетельствует о неисполнимости предписания, но может являться основанием для продления срока его исполнения, может учитываться при решении вопроса о привлечении к ответственности за неисполнение предписания в срок.

Также суд отмечает, что отказ Прокопьевского отдела Росреестра по Кемеровской области во внесении изменений в вид разрешенного использования от 12.03.2021, на который ссылается заявитель, мотивирован не только нахождением земельного участка в двух территориальных зонах, но и указанием не предусмотренного Классификатором вида разрешенного использования. Вместо конкретного вида из раздела «предпринимательство» (например «магазины» с кодом 4.4.) обществом было заявлено о выборе вида разрешенного использования «предпринимательство» (в то время как это наименование раздела, отсутствует соответствующий код).

Отказывая в удовлетворении требований, суд в соответствии со статей 110 АПК РФ относит судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины на заявителя. Излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату заявителю на основании статьи 333.40 Налогового кодекса РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении заявления отказать.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «СЧ Недвижимость», город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>) из федерального бюджета 2 621 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению №1833 от 21.07.2020.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия. Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, при условии, если оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Кемеровской области.

Судья Е.В. Исаенко