Решение от 1 июля 2021 г. по делу № А31-2278/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-2278/2021
г. Кострома
01 июля 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 24 июня 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 01 июля 2021 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Максименко Любовь Алексеевна при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 21.12.2020;

ФИО3, доверенность от 21.12.2020,

от административного органа – ФИО4, доверенность от 20.05.2021;

ФИО5, удостоверение РТ № 3033;

рассмотрев заявление Акционерного общества «Газпром газораспределение Кострома», ИНН <***>, г. Кострома, к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), г. Кострома, о признании незаконным и отмене постановления от 17.02.2021 № 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021 по делу об административном правонарушении и приложенные к нему документы,

установил:

Акционерное общество «Газпром газораспределение Кострома» (далее – заявитель, Общество), г. Кострома, обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – административный орган) от 17.02.2021 № 10.2-Пс/007-210-331вн-2021 о признании АО «Газпром газораспределение Кострома» виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 500000 рублей.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования, суду пояснил, что оспариваемое постановление вынесено по результатам технического расследования причин аварии и группового несчастного случая, имевшего место на принадлежащем Обществу газопроводе. В качестве причин комиссией указаны допущенные Обществом нарушения обязательных требований и норм в области промышленной безопасности. Вместе с тем, по мнению заявителя, вмененные АО «Газпром газораспределение Кострома» нарушения административным органом не доказаны. Общество предоставило документы, подтверждающие выполнение всего комплекса мероприятий, направленных на эксплуатацию сетей газораспределения и газопотребления в исправном и безопасном состоянии, в том числе и в части исполнения положений нормативно-правовых актов, нарушение которых вменено Обществу согласно оспариваемому постановлению. Кроме того, заявителем указано на нарушение созданной для технического расследования комиссией Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 19.08.2011 № 480, в связи с неинформированием и как следствие - неучастием в проведении дополнительного расследования представителя от АО «Газпром газораспределение Кострома» главного инженера Общества ФИО6

Административный орган заявленные требования не признал. Оспариваемое постановление считает законным и обоснованным.

В судебном заседании установлены следующие обстоятельства.

19.08.2020 на опасном производственном объекте «Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Костромского района» рег. № А17-01250-0003, расположенном по адресу: Межпоселковый газопровод высокого давления в пос. Волжском г.Кострома (СНТ «Лесовод-2» между участками №5 и № 6 в районе шкафного пункта редуцирования газа № 588 КС), принадлежащего (находящегося в эксплуатации) АО «Газпром газораспределение Кострома» произошла авария с групповым несчастным случаем.

21.08.2020 в соответствии с приказом Центрального управления Ростехнадзора от 21.08.2020 № ПР-210-331-о создана комиссия по расследованию причин аварии и группового несчастного случая.

Комиссией в ходе проведения расследования были выявлены грубые нарушения Обществом обязательных требований норм и правил в области промышленной безопасности, в частности Общество нарушило положения статей 9, 10, 11 Федерального закона от 21.07.2020 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ), пункта 6 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденных приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 531, пунктов 68, 69 Технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденного постановлением правительства РФ от 29.10.2010 № 870, а именно:

- разработанный комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения, обеспечивающих содержание сетей газораспределения в исправном состоянии, в том числе периодичность (один раз в год технический осмотр и один раз в год проверка охранной зоны трассы газопровода, проведения мониторинга грунтовых условий (выявление пучения, просадки, оползней, обрушения, эрозии грунта и иных явлений, которые могут повлиять на безопасность эксплуатации наружных газопроводов), являются недостаточными:

- не выполняются в полном объеме работы по аварийно-диспетчерскому обеспечению сетей газораспределения.

04.02.2020 заместителем начальника отдела общего промышленного надзора по Ярославской и Костромской областям Центрального управления Ростехнадзора ФИО5 в отношении АО «Газпром газораспределение5 Кострома» составлен протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Постановлением заместителя руководителя Центрального управления Ростехнадзора от 17.02.2021 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения по части 3 статьи 9.1 КоАП РФ, подвергнуто штрафу в размере 500000 рублей.

Указанное постановление оспорено Обществом в судебном порядке.

Изучив представленные доказательства, выслушав мнения сторон, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Объективная сторона правонарушения состоит в грубом нарушении нормативных требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов в примечании к статье 9.1 КоАП РФ понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.

Субъектом этого правонарушения являются в том числе юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, чья деятельность функционально связана с опасными производственными объектами.

Согласно статье 1 Закона № 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона № 116-ФЗ к требованиям промышленной безопасности относятся условия, запреты, ограничения, содержащиеся в названном Законе, других Федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В силу части 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения названного Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, а также: обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 3 настоящего Федерального закона); обеспечивать безопасность опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте в соответствии с пунктом 3 статьи 7 настоящего Федерального закона; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; создать систему управления промышленной безопасностью и обеспечивать ее функционирование в случаях, установленных статьей 11 настоящего Федерального закона; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте; принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте; вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте; представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию.

В статье 10 Закона № 116-ФЗ установлено, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе: планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте; обучать работников действиям в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте. Планирование мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах I, II и III классов опасности, предусмотренных пунктами 1, 4, 5 и 6 приложения 1 к настоящему Федеральному закону, осуществляется посредством разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на таких опасных производственных объектах. Порядок разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах и требования к содержанию этих планов устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона № 116-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 11 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 № 870 утвержден Технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления (далее - Технический регламент).

Пунктом 68 Технического регламента предусмотрено, что при эксплуатации наружных газопроводов эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг грунтовых условий (выявление пучения, просадки, оползней, обрушения, эрозии грунта и иных явлений, которые могут повлиять на безопасность эксплуатации наружных газопроводов) и производства строительных работ, осуществляемых в зоне прокладки сетей газораспределения для недопущения их повреждения.

Также в пункте 69 Технического регламента предусмотрено, что при эксплуатации подземных газопроводов эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг и устранение:

а) утечек природного газа;

б) повреждений изоляции труб газопроводов и иных повреждений газопроводов;

в) повреждений сооружений, технических и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления;

г) неисправностей в работе средств электрохимической защиты и трубопроводной арматуры.

Межпоселковый газопровод высокого давления к пос. Волжский в г. Кострома входит в состав опасного производственного объекта «Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Костромского района», в связи с чем Общество, как собственник данного опасного производственного объекта несет обязанность по соблюдению требований промышленной безопасности при его эксплуатации.

Как следует из содержания протокола об административном правонарушении от 04.02.2020 и обжалуемого постановления в вину заявителю вменено нарушение требований Закона № 116-ФЗ, пункта 6 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденных приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 531, пунктов 68, 69 Технического регламента.

С учетом того, что Федеральные норм и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденные приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 531, вступили в законную силу 01.01.2021, нарушение его положений не может вменяться в вину Общества в силу установленного в части 1 статьи 1.7 КоАП РФ запрета.

Суд в рассматриваемом деле оценивает событие административного правонарушения в части установленного административным органом нарушения АО «Газпром газораспределение Кострома» положений Закона № 116-ФЗ и пунктов 68, 69 Технического регламента.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые на-стоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения.

Заявителем в материала дела представлены действующие локальные акты в области промышленной безопасности данного опасного производственного объекта, в том числе регламентирующие производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

Как следует из положений рабочей документации межпоселкового газопровода высокого давления к пос. Волжский в г. Костроме по результатам геодезических изысканий установлено, что в месте прокладки газопровода состав грунта:

-песок пылеватый маловлажный – слабопучинистый;

-песок пылеватый водонасыщенный –среднепучинистый.

Газопровод построен в соответствии с требованиями Технического регламента № 870. Распоряжением генерального директора Общества от 24.09.2018 № 53 утверждена и введена в действие Периодичность выполнения работ на объектах газового хозяйства АО «Газпром газораспределение Кострома», согласно которой периодичность технического осмотра и проверки состояния охранных зон межпоселкового газопровода высокого давления к пос. Волжский в г. Костроме с учетом состава грунта в месте прокладки газопровода установлена в соответствии с пунктом 6.2.7 национального стандарта РФ ГОСТ Р 54983-1012 «Системы газораспределительные. Сети газораспределения природного газа. Общие требования к эксплуатации. Эксплуатационная документация».

Представленные производственные инструкции по техническому осмотру подземных и наземных газопроводов и проверке состояния охранных зон газопроводов свидетельствуют об установленной регламентации в Обществе данных мероприятий, а графики проверки охранных зон и технического осмотра газопроводов, а также выписки из эксплуатационных журналов подтверждают соблюдение установленной периодичности.

Поскольку приведенные положения пункта 68 Технического регламента № 870 не содержат конкретные требования к достаточности мер, принимаемых эксплуатирующей сети газопотребления и газораспределения организацией, в том числе к периодичности выполнения работ, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения, обеспечивающих их содержание в исправном и безопасном состоянии, административный орган, делая выводы о недостаточности указанных мер, должен опираться на указанные локальные акты Общества и документы по их реализации, поскольку данные акты являются для Общества системой управления промышленной безопасностью опасного производственного объекта и обеспечивают ее функционирование.

Вместе с тем, из содержании протокола об административном правонарушении от 04.02.2021 и обжалуемого постановления невозможно определить на основании каких данных административным органом сделан вывод о недостаточности разработанного в Обществе комплекса мероприятий производственного контроля, обеспечивающих содержание сетей газораспределения в исправном состоянии, в том числе и в части периодичности проведения мониторинга грунтовых условий.

Также нарушение Обществом пункта 69 Технического регламента № 870 не конкретизировано с учетом наличия на предприятии разработанных и согласованных с ОГКУ «Служба спасения, ГО и ЧС» планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах III класса опасности в АО «Газпром газораспределение Кострома». Доказательств того, что указанные мероприятия не осуществляются должным образом материалы дела не содержат.

Факт выявления утечки газа в результате отрыва седлового отвода в месте присоединения к межпоселковому газопроводу высокого давления сам по себе не свидетельствует об отсутствии в Обществе производственного контроля в части соблюдения периодичности проведения мониторинга грунтовых условий или непринятия мер по устранению выявленных утечек газа со стороны Общества. Вывод административного органа о недостаточности мероприятий по техническому облуживанию сетей газораспределения, включая периодичность мониторинга охранной зоны газопровода, а также невыполнение в полном объеме работ по аварийно-диспетчерскому обеспечению является необоснованным.

При вышеуказанных обстоятельствах суд считает, что административным органом не доказано событие административного правонарушения, что в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Также заслуживает внимание довод заявителя о нарушении его прав в связи с неизвещением Общества о принятом 24.09.2020 решении о проведении дополнительного расследования, что привело к тому, что в период с 24.09.2020 по 02.11.2020 дополнительное расследование проводилось неполным составом комиссии, то есть в отсутствие главного инженера АО «Газпром газораспределение Кострома» ФИО6

В соответствии с положениями статьи 12 Закона № 116-ФЗ по каждому факту возникновения аварии на опасном производственном объекте проводится техническое расследование ее причин (часть 1).

Техническое расследование причин аварии проводится специальной комиссией, возглавляемой представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориального органа (часть 2) .

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, ее работники, организация, проводившая экспертизу промышленной безопасности, обязаны представлять комиссии по техническому расследованию причин аварии всю информацию, необходимую указанной комиссии для осуществления своих полномочий (часть 5).

Результаты проведения технического расследования причин аварии заносятся в акт, в котором указываются причины и обстоятельства аварии, размер причиненного вреда, допущенные нарушения требований промышленной безопасности, лица, допустившие эти нарушения, а также меры, которые приняты для локализации и ликвидации последствий аварии, и содержатся предложения по предупреждению подобных аварий (часть 6).

Порядок проведения технического расследования причин аварии и оформления акта технического расследования причин аварии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности (часть 8).

Согласно пункту 9 действующего в спорный период Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2011 № 480 (далее – Порядок) техническое расследование причин аварии на опасном производственном объекте, аварии гидротехнического сооружения (далее - аварии) направлено на установление обстоятельств и причин аварии, размера причиненного вреда, лиц, виновных в происшедшей аварии, а также на разработку мер по устранению последствий аварий и профилактических мероприятий по их предупреждению.

Техническое расследование причин аварии проводится специальной комиссией, возглавляемой представителем Службы или ее территориального органа. Комиссия по техническому расследованию причин аварии (далее - комиссия по техническому расследованию) назначается в зависимости от характера и возможных последствий аварии приказом Службы или ее территориального органа в срок не позднее 24 часов после получения оперативного сообщения об аварии. В состав комиссии по техническому расследованию включается в том числе и представители организации, эксплуатирующей опасный производственный объект (пункт 10 Порядка).

В соответствии с пунктом 28 Порядка до направления в центральный аппарат Службы, но не позднее 14 календарных дней после окончания технического расследования причин аварий, материалы технического расследования и предлагаемые меры по их предупреждению рассматриваются на совещаниях территориальных органов Службы, проводивших расследование.

По результатам рассмотрения материалов технического расследования на совещании территориального органа Службы может быть принято решение о проведении дополнительного расследования тем же составом комиссии по техническому расследованию.

В рассматриваемом случае о принятом решении о проведении дополнительного расследования от 24.09.2020 не был информирован участвующий в работе комиссии представитель АО «Газпром газораспределение Кострома» главный инженер ФИО6, что лишило его возможности как представителя Общества участвовать в работе комиссии в период с 24.09.2020 по 02.11.2020. В связи с чем, последним составлено особое мнение, которое приложено к акту.

Вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривался, поскольку на основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принято решение, суд

РЕШИЛ:

Требования Акционерного общества «Газпром газораспределение Кострома», ИНН <***>, г. Кострома, – удовлетворить.

Постановление Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 17.02.2021 № 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021 о признании Акционерного общества «Газпром газораспределение Кострома» виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьей 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении наказания в виде административных штрафов в размере 500 000 рублей, - признать незаконным и отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение десяти дней со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

СудьяЛ.А. Максименко