Решение от 3 октября 2017 г. по делу № А40-72145/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115191, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17 http://www.msk.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации



Дело № А40-72145/2017-2-556
г. Москва
03 октября 2017 г.
Резолютивная часть объявлена 27 сентября 2017 г. Решение изготовлено в полном объеме 03 октября 2017 г. Арбитражный суд города Москвы в составе: Cудья Махлаева Т.И. при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России

к ответчику: ФАС России третье лицо: ООО «Спецпродукт»

о признании недействительными Решения и Предписания по делу № 1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017 г.

при участии:

от ФСИН России – ФИО2, по дов. от 29.11.2016 г. № исх-01-69759 от ФГУП «Калужское» ФСИН России – ФИО3, по дов. от 09.01.2017 г. № б/н

от ответчика – ФИО4, по дов. от 16.01.2017 г. № ИА/1387/17, ФИО5, по дов. от 01.06.2017 г. № ИА/36959/17

от третьего лица: не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

Определением арбитражного суда от 04.07.2017 г. объединены дела № А40- 72145/2017-2-556, № А40- 83775/2017-2-644 в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением единого номера дела № А40-72145/2017-2-556 (А40- 83775/2017-2-644).

В Арбитражный суд г. Москвы ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России обратились с заявлениями о признании недействительными решения и предписания ФАС России по делу № 1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017 г.

В обоснование заявленных требований ФСИН России ссылается на отсутствие нарушений антимонопольного законодательства, ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции". Указывает на то, что телеграммы ФСИН России от 21.10.2013 № исх- 05-37251, от 25.11.2013 № исх-21-42313, от 21.03.2014 № исх-05-11503, от 13.11.2014 исх-05-54085 носят информационно-справочный характер и не являются нормативно- правовыми актами, принятыми ФСИН России в установленной законодательством процедуры.

Статьей 11 Закона от 02.07.1993 № 5473-1 закреплен специальный режим использования имущества уголовно-исполнительной системы, а именно -

исключительно для осуществления поставленных перед уголовно- исполнительной системой задач.

Согласно п. 3 ст. 5 Закона от 02.07.1993 № 5473-1 в уголовно-исполнительную систему могут входить предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы.

Кроме того, ст. 24 Закона от 02.07.1993 № 5473-1 определено, что работники уголовно-исполнительной системы, состоящие в штате федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы, являются персоналом учреждений, исполняющих наказания.

ФСИН России, согласно Указу Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314, осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия, учреждения и организации, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы.

В Перечень видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2000 № 89, входят предприятия, осуществляющие торговлю.

ФГУП «Калужское» ФСИН России в составе уголовно-исполнительной системы осуществляет торговую деятельность только за счет собственных средств, без привлечения средств федерального бюджета и, помимо извлечения прибыли, имеет целью привлечение к труду лиц, отбывающих уголовные наказания в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. В строгом соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства, функции по организации торговой деятельности переданы от учреждений федеральным государственным унитарным предприятиям ФСИН России. Таким образом, учитывая специфику деятельности ФГУП «Калужское» ФСИН России, определенную законодательством об уголовно-исполнительной системе, действия ФСИН России по передаче ФГУП «Калужское» ФСИН России функций по организации торговой деятельности в следственных изоляторах, в том числе города Москвы и Московской области, в целях обеспечения подозреваемых и обвиняемых продуктами питания, вещами и предметами первой необходимости, не противоречат требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, Инструкцией по делопроизводству в ФСИН России, утвержденной приказом ФСИН России от 10.08.2011 № 464, установлено, что телеграмма является одним из видов официальных документов иформационно- справочного характера для обмена информацией в деятельности органов государственной власти, организаций и граждан.

Пунктом 2.2 приказа ФСИН России от 18.08.2005 № 718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России» запрещается издавать нормативные правовые акты в виде писем и телеграмм.

ФГУП «Калужское» ФСИН России поддерживает правовую позицию ФСИН России, указывает на нарушение прав и интересов ФГУП, поскольку телеграммы ФСИН России, о которых идет речь в оспариваемых решении и предписании, были адресованы ФГУП «Калужское» и касаются торговой деятельности предприятия.

Ответчик по заявлению возражает, ссылаясь на законность, обоснованность оспариваемых актов, отсутствие правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

Представитель 3-го лица, извещенный надлежащим образом о дате, месте, времени проведения судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, письменные пояснения суду не представил.

Дело рассмотрено в отсутствие представителя 3-го лица, в соответствии со ст.ст. 123, 156 АПК РФ.

Выслушав представителей заявителей и ответчика, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования являются не обоснованными не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных ненормативного акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

В соответствии со статьей 65 АПК РФ, заявитель должен доказать, каким образом оспариваемый акт нарушает его права и законные интересы, а также в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования.

Статьей 22 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» за подозреваемыми и обвиняемыми (далее также — лица, содержащиеся под стражей) закреплено право приобретать по безналичному расчету продукты питания, предметы первой необходимости, а также промышленные товары (далее - товары) в магазине (ларьке) СИЗО или в иных торговых точках при отсутствии в СИЗО магазина (ларька).

В соответствии с пунктом 2 Приказа Минюста России от 14.10.2005 № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно- исполнительной системы» (далее — Правила) ФСИН России обязан организовать исполнение указанных правил, в том числе реализацию закрепленного пунктом 59 Правил права на приобретение товаров лицами, содержащимися под стражей.

Как следует из представленных материалов, ФСИН России в лице следственных изоляторов города Москвы для реализации указанного права была организована система продаж товаров для нужд осужденных и подозреваемых, при которой осужденные и подозреваемые имели право осуществить заказ товаров как у поставщиков, осуществляющих реализацию товаров посредством сети Интернет, так и у поставщиков, реализующих свою продукцию непосредственно через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов.

Одновременно с этим родственники лиц, находящихся под стражей, имели возможность заказать товары у разных поставщиков товаров, осуществляющих торговлю посредством сети Интернет, как через терминалы, так и через Интернет-

сайты, что исключало необходимость личного присутствия на территории следственных изоляторов.

До конца 2014 года каждым следственным изолятором города Москвы было заключено несколько договоров поставки товаров для нужд осужденных и подозреваемых.

До 2014 года жалобы на цены, ассортимент, а также качество товаров, реализуемых через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов, в антимонопольные органы поступали крайне редко.

До изменения ФСИН России системы организации продаж следственные изоляторы города Москвы самостоятельно осуществляли организацию поставок товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей. Поставки в следственные изоляторы осуществлялись различными хозяйствующими субъектами, соответственно, цена и ассортимент товара для нужд лиц, содержащихся под стражей, формировались в конкурентных условиях.

ФСИН России были направлены в адрес начальников территориальных органов ФСИН России телеграммы от 21.10.2013 № исх.-05-37251 с требованием заключить договоры между подчиненными исправительными учреждениями и ФГУП «Калужское» ФСИН России о передаче на основе безвозмездного пользования объектов нежилого фонда, закрепленного на праве оперативного управления за территориальными органами ФСИН России и федеральными государственными унитарными предприятиями ФСИН России, а также с требованием заключить «Соглашения о взаимодействии» между следственными изоляторами и ФГУП «Калужское» ФСИН России с целью организации торговой деятельности по реализации продуктов питания и предметов первой необходимости для нужд осужденных.

Приказом ФСИН России от 11.11.2013 № 636 было доведено требование по проведению работы по организации в учреждениях территориальных органов ФСИН России торговой деятельности по реализации продуктов питания, предметов первой необходимости через магазины исправительных учреждений.

Письмом ФСИН России от 12.11.2014 № исх-05-53684 было выражено согласие на передачу нежилых помещений, находящихся на балансах федеральных казенных учреждений ФСИН России, в безвозмездное пользование на период деятельности ФГУП «Калужское» ФСИН России, территориальным органам уголовно- исполнительной системы поручено предоставить в территориальные управления Росимущества необходимый пакет документов на передаваемое имущество, являющееся предметом сделки. Письмом ФСИН России от 25.11.2013 № 21-42313 и телеграммами ФСИН России от 13.11.2014 № 05-54085, от 21.03.2014 № 05-11503 были конкретизированы и уточнены распоряжения относительно требования осуществлять организацию торговой деятельности исключительно через единственного хозяйствующего субъекта.

Результатом выполнения распоряжений ФСИН России, данных в указанных телеграммах, приказе и письме, стало изменение системы организации продажи (реализации) товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России. Таким образом, распоряжениями ФСИН России к организации торговли и поставок в следственные изоляторы был допущен единственный хозяйствующий субъект. Результатом стало прекращение прямых договорных отношений с хозяйствующими субъектами, которые осуществляли поставки Товаров в СИЗО до направления ФСИН России телеграмм, приказа и письма. Данное обстоятельство заявителями не опровергнуто и не отрицалось.

Из действовавших ранее сайтов, посредством которых осуществлялись продажи (реализация) товаров, был оставлен один www.skladsizo.ru.

Таким образом, действия ФСИН России по изменению системы организации продажи (реализации) Товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России привели к: сокращению количества хозяйствующих субъектов, являющихся поставщиками товаров; увеличению фактических расходов подозреваемых и обвиняемых (либо родственников в случае оформления заказа ими) на приобретение товаров, включенных в Перечень предметов первой необходимости, обуви, одежды и других промышленных товаров, а также продуктов питания, которые подозреваемые и обвиняемые могут иметь при себе, хранить, получать в посылках и передачах и приобретать по безналичному расчеты (приложение № 2 к Правилам внутреннего распорядка), при этом такое увеличение расходов не связано с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара.

Введение указанного административного барьера исключило возможность для входа на указанные рынки иных хозяйствующих субъектов помимо ФГУП «Калужское» ФСИН России.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При указанных обстоятельствах ФАС России правомерно установила в действиях ФСИН России нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из буквального прочтения Решения ФАС России следует, что нарушение ФСИН России выразилось в создании антиконкурентной системы организации продаж (реализации) Товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей. Выводов о том, что только сам факт организации продаж через ФГУП «Калужское» ФСИН России является нарушением Закона о защите конкуренции, Решение ФАС России не содержит.

При рассмотрении дела № 1-15-198/00-18-15 о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями статьи 39.1 Закона о защите конкуренции ФСИН России было выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее — Предупреждение ФАС России). В Предупреждении ФАС России было указано на необходимость разработки и реализации механизма (системы) обеспечения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, продуктами питания и предметами первой необходимости, совершив в том числе указанные в Предупреждении ФАС России действия. Поскольку ФСИН России не совершил никаких действий по исполнению Предупреждения ФАС России, по результатам рассмотрения дела № 1-15-198/00-18-15 ему было выдано Предписание ФАС России, которым ФСИН России для прекращения нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции предписано совершить действия, на необходимость совершения которых было указано в том числе в Предупреждении ФАС России.

Предупреждение ФАС России было оспорено ФСИН России в рамках дела № А40-25399/2016. Постановлением Девятого Арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Московского округа от 03.11.2016, Предупреждение ФАС России признано законным, при этом судами двух инстанций была дана оценка доводам ФСИН России, вновь заявляемых при рассмотрении данного дела, в частности, о разовом характере телеграмм.

Кроме того, ФСИН России не доказано наличие нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми ненормативными правовыми актами ФАС России.

Согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ одним из обязательных условий для удовлетворения требований ФСИН России является нарушение оспариваемым ненормативными правовыми актами ФАС России его прав и законных интересов.

Бремя доказывания факта нарушения прав и законных интересов оспариваемым ненормативным правовым актом ФАС России статьей 65 АПК РФ возложено на заявителей.

Оспариваемые ненормативные правовые акты ФАС России, ввиду их законности и обоснованности, не нарушают прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доказательств обратного ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России не представлено.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что акты соответствуют требованиям действующего законодательства, не нарушает прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем у суда отсутствуют правовые основания для признания их незаконными в судебном порядке.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, у суда отсутствуют правовые основания для удовлетворения требований заявителей.

Расходы по государственной пошлине возлагаются на заявителя согласно ст.110 АПК РФ.

На основании изложенного, ст.ст. 8, 12, 13 ГК РФ, ст. 2, 4, 15 ФЗ "О защите конкуренции" № 135-ФЗ и руководствуясь ст. ст. 4, 8, 9, 16, 29, 65, 67, 68, 71, 75, 110, 123, 156, 167-170, 176, 181, 182, 198, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России в удовлетворении заявления о признании недействительными решения и предписания ФАС России по делу № 1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017 г.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: Т.И. Махлаева