Решение от 12 февраля 2019 г. по делу № А14-22264/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Резолютивная часть решения оглашена 12.02.2019

Полный текст решения изготовлен 12.02.2019

Дело № А14-22264/2018
город Воронеж
12 февраля 2019 года
Арбитражный суд Воронежской области в составе судьи Поповой Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление

Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>,

третье лицо: ФИО2, п/и 397160, <...>;

о признании незаконным решения от 19.09.2018 по делу № 530-18.1; о признании недействительным предписания от 19.09.2018 № 530-18.1,

при участии в заседании:

от Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области: ФИО3 – главного специалиста отдела правовой работы по доверенности от 10.01.2019 № 12, паспорт;

от УФАС по ВО: ФИО4 – старшего государственного инспектора по доверенности от 09.02.2018 № 05-16/508, служебное удостоверение от 13.07.2018 № 15808;

от гражданина ФИО2: ФИО5 – представителя по доверенности от 17.11.2016 серия 36 АВ 1732323 № в реестре 1-4766, паспорт;

у с т а н о в и л:

Администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области (Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (Воронежское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения от 19.09.2018 по делу № 530-18.1; о признании недействительным предписания от 19.09.2018 № 530-18.1.

Определением суда от 13.11.2018 заявление принято к производству, возбуждено производство по делу № А14-22264/2018.

Определением суда от 11.12.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен ФИО2 (п/и 397160, <...>)

Администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, дополнениях к заявлению, по уточненным основаниям.

Воронежское УФАС России возражало против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, дополнениях к отзыву.

ФИО2 считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению, а оспариваемые акты Воронежского УФАС России по делу № 530-18.1 законными и обоснованными по основаниям, изложенным в отзыве.

Рассмотрение дела откладывалось для представления дополнительных доказательств в подтверждение заявленных требований и возражений на них.

Из материалов дела следует:

11.07.2018 гражданин ФИО2. обратился в Администрацию Борисоглебского городского округа Воронежской области с заявлением о предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта — многофункционального комплекса по адресу: <...>.

24.07.2018 Администрацией в адрес ФИО2 было направлено письмо от 24.07.2018 исх. № 7110 «Об отказе в предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика», в котором сообщила заявителю, что представленные ФИО2 архитектурные решения многофункционального комплекса необходимо рассмотреть на заседании Градостроительного совета Борисоглебского городского округа Воронежской области.

В письме также сообщалось, что в случае положительного рассмотрения данного вопроса на заседании Градостроительного совета Борисоглебского городского округа Воронежской области, ФИО2 вправе повторно обратиться в Администрацию за получением решения о согласовании архитектурно-строительного облика.

Таким образом, исходя из буквального толкования данного письма от 24.07.2018 исх. № 7110, основанием для отказа в предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика явилась необходимость рассмотрения представленных архитектурных решений многофункционального комплекса на заседании Градостроительного совета Борисоглебского городского округа Воронежской области.

03.09.2018 ФИО2 обратился в УФАС Воронежской области с жалобой на указанные действия Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области, полагая, что отказ в предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта незаконен со ссылкой на п.2.8 Административного регламента № 877.

Рассмотрев указанную жалобу ФИО2, на основании ч.20 ст.18.1 Закона РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (Закон № 135-ФЗ), УФАС Воронежской области принято решение от 19.09.2018 по делу № 530-18.1: признать жалобу ФИО2 на действия Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области обоснованной (п.1); выдать Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области предписание о рассмотрении заявления ФИО2 в предоставлении муниципальной услуги «предоставление решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта» согласно Административному регламенту, утвержденному Постановлением администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 24.03.2016 № 877 (п.2).

Кроме того, 19.09.2018 Воронежским УФАСом России было выдано предписание № 530-18.1, согласно которому Администрации предписывалось: рассмотреть заявление ФИО2 о предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта — многофункционального комплекса по адресу: <...>, согласно законодательству Российской Федерации и Административного регламента, утвержденному Постановлением администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 24.03.2016 № 877 (п.1); об исполнении настоящего предписания сообщить в Воронежское УФАС России в срок до 19.10.2018 (п.2).

Администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области не согласилась с принятым Воронежским УФАС России решением от 19.09.2018 по делу № 530-18.1, предписанием от 19.09.2018 № 530-18.1, что и явилось основанием для обращения в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При этом заявитель указывает на то, что антимонопольный орган рассмотрел жалобу физического лица, ФИО2, которая не могла быть принята им к рассмотрению; рассмотрел жалобу на действия органа местного самоуправления не о том предмете, относительно которого она была заявлена; неправомерно руководствовался исчерпывающим перечнем административных процедур в сфере жилищного строительства, утвержденным постановлением Правительства РФ 30.04.2014 № 403 (абз.6 стр. 2 решения); что оспариваемое решение не соответствует требованиям, предъявляемым к его содержанию; что предписание не соответствует предусмотренным законодательством видам предписаний антимонопольного органа, выдаваемых органам местного самоуправления; что оспариваемые акты были приняты ненадлежащим лицом.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (статья 4 АПК РФ).

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в ст. 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

В соответствии с абзацем "б" пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции ФАС России выдает федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления либо иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

В силу ч.1 ст.6 Закона РФ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Закон № 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: 1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; 4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Планируемый к строительству ФИО2 объект имеет нежилое назначение - многофункциональный комплекс.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением Правительством Российской Федерации 28.03.2017 № 346 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения...» утвержден исчерпывающий перечень процедур в указанной сфере, п. 123 параграфа II которого предусмотрена такая процедура как «Предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта».

Постановлением Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 24.03.2016 № 877 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «предоставление решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта» (Административный регламент № 877).

Согласно п. 2.6 Административного регламента № 877 установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги содержится в п. 2.8 Административного регламента № 877.

Отказ в предоставлении муниципальной услуги должен быть мотивированным и содержать все основания, послужившие поводом для принятия решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги (п. 3.3.4.1 Административного регламента № 877).

Отказ ФИО2 в предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика, оформленный письмом от 24.07.2018 исх. № 7110 «Об отказе в предоставлении решения о согласовании архитектурно-строительного облика» не соответствует положениям п.2.8 Административного регламента № 877, что не оспорено Администрацией в ходе судебного разбирательства.

В силу ст. 46 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч.1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч.2).

В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона № 210-ФЗ при получении государственных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных услуг.

Заявитель может обратиться с жалобой, в том числе, в следующих случаях:… 5) отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (ст.11.1 Закон № 210-ФЗ).

В статье 11.2 Закона № 210-ФЗ определены общие требования к порядку рассмотрения жалобы: жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий обжалуемую услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего данную услугу.

Согласно ч.3.2 ст.11.2 Закона № 210-ФЗ жалоба на решения и (или) действия (бездействие) органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, должностных лиц органов, предоставляющих государственные услуги, или органов, предоставляющих муниципальные услуги, либо государственных или муниципальных служащих при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, может быть подана такими лицами в порядке, установленном настоящей статьей, либо в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, в антимонопольный орган.

По утверждению антимонопольного органа, жалоба гражданина ФИО2 была признана соответствующей требованиям ч.6 ст.18.1 Закона № 135-ФЗ и рассмотрена по существу.

Основания для обжалования в антимонопольный орган нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в том числе при проведении торгов, определяются в соответствии со ст.18.1 Закона № 135-ФЗ.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ в соответствии с правилами данной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы: на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в установленной части.

В части 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Исходя из буквального толкования указанной нормы права, круг заявителей, которые вправе обратиться в антимонопольный орган с жалобой на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, ограничен исключительно юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, права или законные интересы которых нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур.

Возможность обращения физических лиц в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в антимонопольный орган в данном случае не предусмотрена.

Неправомерные действия органов власти физическими лицами могут быть обжалованы в досудебном порядке в соответствии с Законом № 210-ФЗ, в судебном порядке.

Данная позиция изложена и ФАС России в письмах от 07.12.2015 N ИА/69780/15, от 11.10.2017 N РП/70053/17, от 13.02.2018 N РП/9241/18.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции ФАС России дает разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства.

В целях единообразия правоприменительной практики ФАС России были направлены разъяснения от 07.12.2015 N ИА/69780/15, от 11.10.2017 N РП/70053/17, от 13.02.2018 N РП/9241/18 по вопросу о рассмотрении территориальными органами ФАС России жалоб в отношении уполномоченных органов и сетевых организаций.

Доказательств наличия у заявителя жалобы в Воронежское УФАС России, ФИО2, статуса индивидуального предпринимателя в материалах дела № 530-18.1, настоящего арбитражного дела не представлено.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.4 ст.200 АПК РФ).

Таким образом, правомерность рассмотрения жалобы ФИО2, вынесения оспариваемых решения и предписания антимонопольным органом не подтверждена.

Оспариваемое решение указывает, что жалоба ФИО2 была рассмотрена в порядке ст. 18.1. Закон о защите конкуренции, а именно: «п.2 ч.1 ст.18.1 в части незаконного отказа в приеме документов, заявлений» (абз. 4 стр.2 оспариваемого решения).

С учетом обстоятельств дела, жалобы ФИО2, отсутствия информации в жалобе об отказе в приеме документов, заявлений, данная ссылка антимонопольного органа на п.2 ч.1 ст.18.1 Закона № 135-ФЗ в части незаконного отказа в приеме документов, заявлений неправомерна.

Одним из оснований для признания оспариваемого предписания недействительным Администрация указывает на несоответствие предписания от 19.09.2018 № 530-18.1 предусмотренным законодательством видам предписаний антимонопольного органа, выдаваемых органам местного самоуправления.

Данный довод заявителя судом отклоняется с учетом положений ч.20 ст.18.1, п. «б» ч.3.1. ст.23 Закона № 135-ФЗ.

Ссылка Администрации на неправомерное указание антимонопольного органа на постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 403, утвердившее исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, обоснована, так как предполагаемый к строительству ФИО2 объект имеет нежилое назначение - многофункциональный комплекс.

Довод антимонопольного органа об описке судом не принимается:

Комиссия, принявшая решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки (ч.1 ст.51.1 Закона № 135-ФЗ). Однако Воронежское УФАС России предусмотренные действия по устранению описки не осуществило.

Администрация городского округа полагает, что жалоба ФИО2 рассмотрена неуполномоченным органом - Комиссией по контролю в сфере размещения заказов.

Рассмотрение жалобы по существу осуществляется комиссией антимонопольного органа (ч.16 ст.18.1 Закона № 135-ФЗ).

Жалоба ФИО2 была рассмотрена, оспариваемые акты приняты комиссией УФАС по Воронежской области по контролю в сфере размещения заказов.

Приказом ФАС России от 26.06.2012 № 422 «О создании комиссии по контролю в сфере размещения заказов» указанный коллегиальный орган осуществляет полномочия по рассмотрению жалоб в связи с нарушением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Рассмотрение жалобы осуществляется комиссией, состав которой утверждается приказом антимонопольного органа. В центральном аппарате и каждом территориальном органе ФАС России может быть создана одна или несколько комиссий (письмо ФАС России от 07.12.2015 № ИА/69780/15).

Однако в материалы дела представлены копии приказов УФАС Воронежской области от 01.12.2015 № 184 «О создании комиссии по контролю в сфере закупок»; от 12.07.2018 № 47/1, которым комиссия по контролю в сфере закупок уполномочена на рассмотрение жалоб в порядке, предусмотренном чт.18.1 Закона № 135-ФЗ, в том числе при осуществлении процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства.

С учетом изложенного, данный довод заявителя судом отклоняется за недоказанностью.

По утверждению заявителя, оспариваемое решение не соответствует требованиям, предъявляемым к его содержанию: описательная часть решения не содержит краткого изложения возражений, объяснений лица, чьи действия (бездействие) обжалуются.

При этом Администрация указала на п.1.8 Порядка рассмотрения жалоб в сфере строительства на акты и (или) действия (бездействие) органов власти или организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей (приложение к письму ФАС России от 07.12.2015 N ИА/69780/15), который определяет, что описательная часть решения должна содержать - краткое изложение доводов заявителей и возражений, объяснений, пояснений, заявлений, доказательств и ходатайств лиц, чьи акты, действия (бездействие) обжалованы.

Суд не принимает указанный довод в качестве основания для признания оспариваемого решения недействительным.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Указанная норма АПК РФ закрепляет общее правило о бремени доказывания. Содержание данного правила определяется действием принципа состязательности в арбитражном процессе (часть 1 статьи 9 АПК РФ).

Последствием неисполнения этой юридической обязанности (непредставление доказательств) может стать принятие судом решения, которое не будет соответствовать интересам стороны, не представившей доказательства в полном объеме (часть 2 статьи 9 АПК РФ).

С учетом изложенного, оспариваемое решение Воронежского УФАС России от 19.09.2018 по делу № 530-18.1 не соответствует требованиям законодательства, принято при отсутствии соответствующих полномочий.

В соответствии с ч.4 ст.41 Закона № 135-ФЗ на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок.

Принимая во внимание выводы суда о недействительности решения антимонопольного органа от 19.09.2018 по делу № 530-18.1, положения ст.41 Закона № 135-ФЗ, предписание от 19.09.2018 № 530-18.1 также следует признать недействительными.

При таких обстоятельствах, заявленные требования Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области следует признать обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Согласно ч.4 ст.201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться… указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

С учетом положений Налогового кодекса РФ, неуплаты госпошлины Администрацией при обращении в арбитражный суд, вопрос о распределении судебных расходов по уплате госпошлины судом не рассматривается.

Руководствуясь ст.ст.9, 65, 110, 167-170, 198-201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>, от 19.09.2018 по делу № 530-18.1.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>, от 19.09.2018 № 530-18.1.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>, устранить допущенные решением от 19.09.2018 по делу № 530-18.1, предписанием от 19.09.2018 № 530-18.1 нарушения прав и законных интересов Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области (ОГРН <***> ИНН <***>), <...>.

Решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня принятия и Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через Арбитражный суд Воронежской области.

Судья Л.В. Попова