Решение от 19 апреля 2020 г. по делу № А56-85101/2019

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-85101/2019
19 апреля 2020 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 10 марта 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 19 апреля 2020 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:судьи Селезнёва О.А.,

при ведении протокола судебного заседания - секретарь Стенникова А.С.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

Заявитель - КОМИТЕТ ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ (ИНН <***>)

К заинтересованным лицам:

1) УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ;

2) ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО;

Третьи лица:

1) КОМИТЕТ ФИНАНСОВ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2) МИНИСТЕРСТВО ФИНАСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Об оспаривании:

- представления от 12.04.2019 № 115-09-05/18-1415

- уведомления от 25.04.2019 № 07-04-04/09-8550

при участии

от истца (заявителя) – ФИО1 дов. от 09.01.2020;

от заинтересованных лиц:

1) ФИО2 дов. от 25.01.2019;

2) ФИО2 дов. от 10.12.2018;

От третьих лиц:

1) не явился, извещен (ранее участвовал в суд.зас.)

2) ФИО2 дов. от 07.11.2019;

установил:

КОМИТЕТ ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ (далее – Комитет, Заявитель) с соблюдением установленного срока обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, содержащим следующие требования к заинтересованным лицам:

1) об оспаривании вынесенного УПРАВЛЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ (далее – УФК) представления от 14.04.2019 по делу № 115-09-05/18-1415 (далее - Представление);

2) об оспаривании вынесенного ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ (далее - Казначейство) уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 25.04.2019 № 07-04-04/09-8550 (далее - Уведомление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены КОМИТЕТ ФИНАНСОВ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ и МИНИСТЕРСТВО ФИНАСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В судебном заседании представители заявителя, заинтересованных лиц и Минфина, дали пояснения. Представитель Комитета финансов не явился, извещен надлежаще.

Рассмотрев ходатайство УФК о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица Федерального агентства лесного хозяйства, суд не усматривает оснований для его удовлетворения ввиду отсутствия обстоятельств, предусмотренных ст.51 АПК РФ.

Судебное разбирательство проведено в порядке ст.156 АПК РФ.

Материалы дела исследованы по ст. 65, 70, 71 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФК по Ленинградской области от 28.11.2018 № 492 «О проведении внеплановой выездной проверки», УФК по Ленинградской области проведена проверка использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

12 марта 2019 года составлен Акт выездной проверки Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, в котором зафиксированы нарушения в бюджетного законодательства.

В 2015 году из федерального бюджета бюджету Ленинградской области предоставлены средства субвенции на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации на сумму 352 745 328,55 рублей, в том числе по КБК 053 0407 2945129 530 на сумму 860 248,00 рублей по коду цели 073, по КБК 053 0407 2945129 530 на сумму 351 885 080,55 рублей по коду цели 040, из которых 2 749 173,00 рублей использованы на оплату государственной экологической экспертизы регионального уровня проектов лесохозяйственных регламентов по КБК расходов областного бюджета Ленинградской области 974 0407 5985129 244 коду цели 040.

В 2016 году предоставлены средства субвенции на сумму 352 231 952,55 рублей по КБК 053 0407 2910551290 530, коду цели 040, из которых 177 304,50 рублей израсходованы на оплату государственной экологической экспертизы регионального уровня проекта лесохозяйственного регламента Северо-Западного лесничества Ленинградской области по КБК расходов областного бюджета Ленинградской области 974 0407 5985129 244 коду цели 040.

Тем самым, в нарушение статей 38, пункта 3 статьи 133, 306.4, с учетом полномочий, закрепленных статьей 162 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 83 Лесного кодекса, абзаца второго пункта 2 Правил № 837 (редакции от 03.04.2013 № 12, от 22.10.2014 № 14, от 10.09.2015 № 16) Комитетом допущено нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных в виде субвенций на реализацию переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в сумме 2 926 477,50 рублей (в 2015 году - 2 749 173,00 рублей, в 2016 году – 177 304,50 рублей), а именно за счет средств субвенций произведена оплата государственной экологической экспертизы регионального уровня проектов лесохозяйственных регламентов лесничеств Ленинградской области, не являющихся объектами экспертизы

При таких обстоятельствах, Комитетом нарушен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств при осуществлении перечисления средств в общей сумме 2 926 477,50 рублей, в том числе: в 2015 году на сумму 2 749 173,00 рублей (платежные поручения от 09.02.2015 №№ 207330, 207340, 207346, 207345, 207337, 207343, 207341, 207336, 207329, 207344, 207328, 207342, 207331, 207332, 207333, 207334, 207339, 207335, 207338, от 27.11.2015 № 300809), в 2016 году - 177 304,50 рублей (платежное поручение от 03.03.2016 № 667696).

Бухгалтерский учет в Комитете осуществляется на основании Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ, Закон о бухгалтерском учете), приказа Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации, локальных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона № 402-ФЗ в Комитете сформирована учетная политика на 2013 год, утвержденная председателем Комитета приказом от 29.12.2012 № 36 (далее – Учетная политика). В проверяемый период вносились изменения в Учетную политику приказами и.о. председателя Комитета ФИО3 от 30.12.2014 № 34, председателя Комитета ФИО4 от 30.06.2015 № 34.

Согласно пункту 5 статьи 8 Закона № 402-ФЗ учетная политика должна применяться последовательно из года в год. Таким образом, учетная политика в целях ведения бухгалтерского учета формируется один раз - при создании учреждения.

При этом Закон о бухгалтерском учете допускает изменение учетной политики при возникновении указанных в пункте 6 статьи 8 данного Закона № 402-ФЗ обстоятельств:

1) изменение требований, установленных законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, федеральными и (или) отраслевыми стандартами;

2) разработка или выбор нового способа ведения бухгалтерского учета, применение которого приводит к повышению качества информации об объекте бухгалтерского учета;

3) существенное изменение условий деятельности экономического субъекта.

Однако распоряжением председателя Комитета ФИО5 от 18.02.2016 № 82 утверждается новое Положение «Учетная политика для целей бухгалтерского учета и налогообложения Комитета по природным ресурсам Ленинградской области», в которое внесены изменения, утвержденные распоряжениями председателя Комитета ФИО5 от 17.06.2016 № 540, председателя Комитета ФИО5 от 30.12.2016 № 1714; председателя Комитета ФИО5 от 08.12.2017 № 1936.

Тем самым, по мнению УФК, в нарушение статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 8 Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 № 402-ФЗ, пункта 6 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными бюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н Комитетом нарушены требования по оформлению учетной политики.

На основании изложенного, по результатам проведенной выездной проверки в адрес Комитета направлено представление №45-09-05/18-1415 от 12.04.2019 с требованием принять меры, направленные на устранение причин и условий, приведших к совершению описанных выше действий.

Одновременно, УФК по Ленинградской области направило в адрес Федерального казначейства проект уведомления от 05.04.2019 №45-09-05/18-1313 о применении бюджетных мер принуждения в части вышеуказанных бюджетных нарушений к Комитету на сумму 2 926 477,50 руб.

Федеральное казначейство направило в адрес Министерства финансов Российской Федерации уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 25.04.2019 №07-04-04/09-8550 к Комитету на сумму 2 926 477,50 руб. (копия уведомления №№07-04-04/09-8550 прилагается).

24 мая 2019 года Минфином России в адрес Федерального казначейства направлено извещение №19-03-05/2/37756 о принятии решения о бесспорном взыскании, из которого следует, что на основании приказа Минфина России от 24.05.2019 №244 Минфином России принято решение о взыскании из бюджета Ленинградской области и перечисления в доход федерального бюджета денежных средств.

Следует отметить, что указанные решения Минфина России о бесспорном взыскании сумм средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации Комитетом не обжаловались, денежные средства перечислены в полном объеме. Указанная сумма денежных средств (2 926 477,50 руб.) перечислена Комитетом 31.05.2019 платежным поручением №340856, №340857.

Не согласившись с представлением УФК №45-09-05/18-1415 от 12.04.2019 и уведомлением Казначейства от 25.04.2019 №07-04-04/09-8550, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав имеющиеся доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы, необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обладает, в частности, следующими бюджетными полномочиями - обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 1 Предписания заявителю предписано обеспечить принятие мер, направленных на недопущение нецелевого использования средств субвенций из федерального бюджета, направленных Комитетом на проведение государственной экологической экспертизы регионального уровня проектов лесохозяйственных регламентов лесничеств Ленинградской области, не являющихся объектами такой экспертизы.

Согласно статьей 83 ЛК РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации ряд отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов.

Частью 3 статьи 83 ЛК РФ предусмотрено, что средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 указанной статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объем субвенций, предоставляемых для осуществления полномочий, переданных в соответствии с частью 1 указанной статьи, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Согласно статья 87 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества.

Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 87 ЛК РФ).

Согласно позиции Рослесхоза, изложенной в письме от 18.11.2009 N МГ-03-27/7219 лесохозяйственный регламент, не относится к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанным в статьи 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Таким образом, расходы на проведение государственной экологической экспертизы регионального уровня проекта лесохозяйственного регламента Северо-Западного лесничества Ленинградской области в сумме 177,3 тыс. рублей осуществлены в нарушение части 3 статьи 83 ЛК РФ, пункта 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 N 837.

Доводы Комитета со ссылкой на решение Ленинградского областного суда от 21.04.2010 по делу N 3-27/2010 отклоняются судом, так как заявителем не доказано, что любые изменения в лесохозяйственный регламент (а не только те, которые являлись предметом проверки при вынесении названного решения) подлежат государственной экологической экспертизе.

Учитывая, что средства субвенций направляются только на переданные полномочия Российской Федерации, установленные частью 1 статьи 83 ЛК РФ, и непосредственно проведение государственной экологической экспертизы среди них отсутствует, оснований считать пункт 1 Предписания недействительным не имеется (см. также Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2020 N 09АП-62425/2019, 09АП-63117/2019, 09АП-61603/2019 по делу N А40-54670/2019).

Согласно ст. 8 Закона о бухгалтерском учете совокупность способов ведения экономическим субъектом бухгалтерского учета составляет его учетную политику. Экономический субъект самостоятельно формирует свою учетную политику, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами. Учетная политика должна применяться последовательно из года в год. Частью 6 указанной статьи установлен перечень оснований для изменения учетной политики.

Способы ведения бухгалтерского учета (учетная политика) в проверяемом периоде определялись Комитетом на основании положений приказа Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н, и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации, локальных нормативных правовых актов.

Из материалов дела не усматривается и заинтересованными лицами не доказано, что способы ведения бухгалтерского учета (учетная политика), определенные распоряжением председателя Комитета от 18.02.2016 № 82 (с учетом распоряжений от 17.06.2016 № 540, от 30.12.2016 № 1714, от 08.12.2017 № 1936), изменены по сравнению со способами, ранее определенными приказом председателя от 29.12.2012 № 36 (с учетом приказов от 30.12.2014 № 34, от 30.06.2015 № 34), либо не соответствуют каким-либо конкретным положениям указанных выше актов. Само по себе изменение вида распорядительного документа, которым оформлена учетная политика Комитета, не может считаться нарушением порядка ее формирования.

При таких обстоятельствах пункт 2 Предписания, в котором указано на установление нарушения требований к оформлению учетной политики, следует признать недействительным.

В соответствии с п. 1 ст. 306.1 БК РФ (в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки) бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки) под бюджетным нарушением путем нецелевого использования бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет, в частности, бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению (ч. 3 ст. 306.4 БК РФ в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки).

Бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации является мерой бюджетной мерой принуждения, которая применяется к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение (ч.2 ст.306.2 БК РФ в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки).

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (ч.1 ст.306.2 БК РФ в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки).

Согласно ч. 5 ст.306.2 БК РФ (в редакции на момент проведения спорной бюджетной проверки) под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Материалами дела подтверждается обоснованность вывода УФК о том, что в течение проверяемого периода Комитетом были использованы средства в размере 2 926 477, 50 руб., источником финансового обеспечения которых является субвенция, предоставленная из федерального бюджета, на цели, не соответствующие целям их предоставления.

Следовательно, УФК правомерно отразил указанное обстоятельство в спорном Уведомлении, направленном финансовому органу. Оснований для признания указанного Уведомления недействительным не имеется.

При подаче заявления госпошлина не уплачивалась согласно ст.333.37 НК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

1. представление от 12.04.2019 № 115-09-05/18-1415 – признать недействительным в части установления нарушения требований по оформлению учетной политики.

2. в удовлетворении заявления в остальной части – отказать.

3. Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

СудьяСелезнёва О.А.