Решение от 14 августа 2019 г. по делу № А63-8128/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-8128/2019
г. Ставрополь
14 августа 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 07 августа 2019 года.

Решение в полном объеме изготовлено 14 августа 2019 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе председательствующего судьи Капункина Ю.Б. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Губжоковой Д.Р., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Газпром газораспределение Ставрополь», ОГРН <***>, ИНН <***>,

к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Пятигорск, ОГРН <***>, ИНН <***>,

о признании недействительными пунктов 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 предписания от 11.03.2019 № 911-Р-ВП-А/1.9,

при участии в судебном заседании представителей заявителя ФИО1 по доверенности от 15.07.2019 № 446, ФИО2, ФИО3, Томас И.Г. по доверенности от 31.07.2019 № 465, установил следующее.

Акционерное общество «Газпром газораспределение Ставрополь» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными пунктов 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 предписания от 11.03.2019 № 911-Р-ВП-А/1.9.

В судебном заседании заявитель просил приобщить к материалам дела дополнительные документы в обоснование заявления, требования поддержал.

Заинтересованное лицо в судебное заседание не явилось, было извещено надлежащим образом, представило отзыв на заявление, в удовлетворении требований просило отказать.

Изучив материалы дела, заслушав позиции сторон, исследовав представленные доказательства, по существу заявленных требований суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения управления от 17.02.2019 № 911-Р-ВП-А/1.9 в отношении общества была проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой установлено нарушение требований промышленной безопасности при эксплуатации сетей газоснабжения.

По результатам проверки обществу выдано предписание от 11.03.2019 № 911-Р-ВП-А/1.9 об устранении выявленных нарушений промышленной безопасности.

Полагая, что названное предписание в части пунктов 3-10 является незаконным, нарушает права и интересы общества в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В пунктах 3, 4, 5 управлением были указаны аналогичные нарушения, а именно использование заключения экспертизы до его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом.

В пункте 3 предписания установлено, что обществом допущена эксплуатация газового оборудования газораспределительных пунктов: ГРП б/н. Воровского, ГРП № 12, ГРП № 14, ГРП № 21, ГРП № 6, ГРП № 27, ГРП № 18, ГРП № 23, ГРП № 16 в г. Георгиевск, ГРП № 22 с. Краснокумское, ГРП № 3 ст. Георгиевская, ГРП № 2 п. Шаумянский, ГРП № 4, ст. Георгиевская, по истечению сроков безопасной эксплуатации технологических устройств, установленных экспертной организацией (заключение экспертизы использовано до его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом).

В пункте 4 предписания указано, что общество допустило эксплуатацию газового оборудования шкафных распределительных пунктов: ШРП № 4, п. Нефтекачка, ст. Незлобная, ШРП П № 2, ул. Виноградная 2, ст. Незлобная, ШРП № 10 ул. Береговая/Речная, ст. Незлобная, ШРП № 19, ул. Толстого/ФИО4, ст. Незлобная, ШРП № 1, ул. Горького, ст. Урухская, ШРП ул. Красная 109, <...> ст. Георгиевская, ШРП ул. Пушкина 48, <...> г. Георгиевск, по истечении сроков безопасной эксплуатации технологических устройств, установленных экспертной организацией (заключение экспертизы использовано до его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом).

В пункте 8 также указано, что обществом допущена эксплуатация подземных газопроводов протяженностью 8,6 км без экспертизы промышленной безопасности по результатам технического диагностирования (заключение экспертизы использовано до его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом).

Из отзыва управления следует, что на дату проведения проверки заключения экспертизы промышленной безопасности на перечисленное газовое оборудование и газопроводы в реестре зарегистрированы не были, общество лишь предоставило сканированные копии исходящих писем о направлении экспертиз на регистрацию.

Общество просило признать указанные пункты предписания недействительными, поскольку на момент проведения проверки все заключения экспертизы промышленной безопасности уже были представлены на регистрацию в управление, однако в установленный законом пятидневный срок самим же управлением в реестре зарегистрированы не были.

Согласно пункту 5 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон о промышленной безопасности) заключение экспертизы промышленной безопасности представляется ее заказчиком в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальный орган, которые вносят в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности это заключение в течение пяти рабочих дней со дня его поступления. Заключение экспертизы промышленной безопасности может быть использовано в целях, установленных названным Федеральным законом, исключительно с даты его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом.

Из материалов дела видно, что на дату вынесения предписания от 11.03.2019 заключения экспертизы промышленной безопасности на газорегуляторные пункты, перечисленные в пункте 3 предписания, уже были зарегистрированы в реестре заключений экспертиз промышленной безопасности, что подтверждается уведомлениями управления о внесении сведений в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности, самое позднее из которых датировано 28.02.2019.

Также на дату 11.03.2019 уже были внесены в реестр заключения экспертизы промышленной безопасности в отношении всех ШРП, перечисленных в пункте 4 предписания, за исключением ШРП № 10 (ул. Березоваия/Речная), которое внесено в реестр 27.03.2019, что подтверждается уведомлением № 3218-ГУ-А/2/1.9.

Из изложенного следует, что пункты 3 и 4 (за исключением ШРП № 10) предписания подлежат отмене, поскольку на дату вынесения предписания отсутствовали перечисленные в данных пунктах нарушения.

Вместе с тем пункт 8 предписания отмене не подлежит, поскольку в отношении объектов, перечисленных в данном пункте, на дату вынесения предписания заключения экспертизы промышленной безопасности не были внесены в реестр, а только были направлены обществом на регистрацию в управление, что подтверждается сканированными копиями писем АО «Газпром газораспределение Ставрополь» № 06.5-306 от 28.02.2019, №06.5-307 от 28.02.2019, № 06.5-308 от 28.02.2019, № 06.5-309 от 28.02.2019, № 06.5-310 от 28.02.2019, № 06.5-311 от 28.02.2019, № 06.5-312, № 06.5-313 от 28.02.2019, № 06.5-314 от 28.02.2019, № 06.5-315, от 28.02.2019, № 06.5-316 от 28.02.2019, № 06.5-317 от 28.02.2019, № 06.5-318 от 28.02.2019, № 06.5-319 от 28.02.2019, № 06.5-320 от 28.02.2019, № 06.5-321 от 28.02.2019, № 06.5-322 от 28.02.2019, № 06.5-323 от 28.02.2019, № 06.5-324 от 28.02.2019.

При этом подлежит отклонению довод общества о том, что в данном случае нарушений не допущено, поскольку управление не провело в установленные законом сроки регистрацию заключений.

Данный вывод сделан судом с учетом положений пункта 5 статьи 13 Закона о промышленной безопасности, в котором указано, что заключение экспертизы промышленной безопасности может быть использовано в целях, установленных названным Федеральным законом, исключительно с даты его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом.

Формулировка данной нормы исключает ее расширительное толкование, поскольку в данном случае законом прямо установлена возможность использования заключения экспертизы промышленной безопасности только с даты его внесения в реестр заключений экспертизы уполномоченным органом. Требование, содержащееся в данной норме, является императивным, то есть обязательным для исполнения.

При этом в случае нарушения управлением сроков регистрации заключений промышленной безопасности, общество не лишено права на обращение в суд с заявлением о признании незаконным бездействия соответствующих должностных лиц.

В пункте 5 предписания изложено следующее нарушение: оценка соответствия требованиям технического регламента в форме приемки сетей газораспределения, о завершении монтажных работ газопроводов-вводов проведены без представителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) в сфере промышленной безопасности.

Заявитель указал, что данный пункт предписания вынесен при отсутствии законных оснований, поскольку приемка сетей газораспределения, а именно газопроводов-вводов низкого давления, по завершению монтажных работ, осуществлялась без представителя федерального органа власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) в сфере промышленной безопасности ввиду того, что сети газораспределения давлением до 0,005 МПа, в соответствии с Федеральным законом от 02.06.2016 № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», не идентифицируются в качестве опасных производственных объектов.

Согласно подпункту 4.4 пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 мегапаскаля включительно.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 54 Градостроительного кодекса государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.

На основании пункта 3 статьи 49 Градостроительного кодекса экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство.

Таким образом, поскольку давление газораспределительных сетей, указанных в пункте 5 предписания, не превышало 0,6 МПа, получение разрешения на строительство не требовалось, как и проведение государственного строительного надзора.

Таким образом, не являлось нарушением отсутствие в составе комиссии, подписавшей акты о приемке газопроводов в эксплуатацию, представителя федерального органа исполнительной власти уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора.

В пункте 6 предписания в качестве нарушения указано следующее: не проведена аттестация специалиста обслуживающей сеть газораспределения организации Головня Р.В., по вопросам безопасности в объеме, соответствующем должностным обязанностям заместителя исполнительного директора.

Согласно приказу от 18.09.2018 Головня Р.В. замещает должность заместителя исполнительного директора – главного инженера АО «Георгиевскмежрайгаз», должностная инструкция утверждена исполнительным директором от 05.02.2018.

Головня Р.В. аттестован 08.04.2016 (протокол № 35-16-0020) с указанием областей аттестации: А1 «Основы промышленной безопасности» и Б 7.1 «Эксплуатация систем газораспределения и газопотребления».

Вместе с тем согласно пунктами 2.3, 3.9 должностной инструкции заместитель исполнительного директора – главный инженер руководит деятельностью технических служб, контролирует результаты их работы. На основании пункта 3.41 инструкции организует работу по проведению экспертизы промышленной безопасности, в том числе технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, зданий и сооружений на опасных производственных объектах.

В соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.04.2012 № 233 «Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» техническому руководителю АО «Георгиевскмежрайгаз» с учетом должностных обязанностей, необходимо иметь аттестацию в области Б7.6 – проектирование сетей газораспределения и газопотребления, Б7.8 – технический надзор, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов газораспределения и газопотребления.

В связи с этим суд считает, что в пункте 6 обществу правомерно предписано устранить выявленные нарушения.

В пункте 7 предписания изложено следующее нарушение: в проектной документации не указываются границы охранных зон сети газораспределения (список объектов пункт 6).

При этом в предписании указано, что нарушен пункт 18 постановления Правительства РФ от 29.10.2010 № 870 «Об утверждении технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления», из которого следует, что в проектной документации на сеть газораспределения должны быть указаны границы охранных зон сети газораспределения.

В отзыве на заявление управление указало, что данное нарушение обусловлено несоблюдением пункта 17 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 № 878, согласно которому сведения о границах охранной зоны должны содержать графическое описание местоположения границ охранной зоны, в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей.

Как пояснил заявитель в судебном заседание, в проектной документации (список объектов пункт 6) границы охранных зон сети газораспределения указаны на листах ГСН-2 «Общие указания» каждого объекта в тексте пункта «Основные технические решения».

Также общество указало, что в некоторых проектах границы охранных зон не были указаны на «планах наружных сетей» лист ГСН-3, из-за большой плотности других коммуникаций (водопровода, канализации, кабелей связи), в особенности нанесенных на топосъемке в масштабе 1:500. При обозначении более темным цветом или штриховкой охранных зон в этих проектах, коммуникации, попадающие в охранные зоны, становятся неразличимы. Это значительно затрудняет или приводит к невозможности согласования проекта вводного газопровода с соответствующими организациями, которым подконтрольны данные коммуникации.

Как было отмечено ранее, в соответствии с пунктом 18 постановления Правительства РФ от 29.10.2010 № 870 «Об утверждении технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления» в проектной документации на сеть газораспределения должны быть указаны границы охранных зон сети газораспределения.

Согласно пункту 7 постановления правительства РФ от 20.11.2000 № 878 «Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей», охранная зона наружного газопровода определяется вдоль его трассы, в виде территории, ограниченной условными линиями, проходящими на расстоянии 2 м с каждой стороны газопровода, и составляет 4,0 м.

В проектной документации границы охранных зон были указаны посредством текстового описания, тогда как в предписании указано, что границы охранных зон сетей газораспределения в проектной документации отсутствуют. При этом из перечисленных норм не следует, что описание границ охранных зон должно быть выполнено графически. Пункт 17 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 № 878, которым установлено требование о наличии графического описания границ охранных зон с характерными точками координат границ, применим в случае обращения с заявлением об утверждении границ охранных зон, общество с таким заявлением не обращалось.

Принимая во внимание изложенное, суд считает недействительным предписание в части пункта 7.

Также суд приходит к выводу о несоответствии действующему законодательству пунктов 9 и 10 предписания в связи со следующим.

В пункте 9 предписания указано, что положение о производственном контроле не учитывает требования Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 № 538, Руководства по безопасности «Инструкция по техническому диагностированию подземных стальных газопроводов» утверждено приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.02.2017 № 47.

В пункте 10 предписания установлено, что положение о производственном контроле не учитывает требования Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности» утверждены приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 № 538, в отношении зданий газораспределительных пунктов на опасном производственном объекте, предназначенных для осуществления технологических процессов, локализации и ликвидации последствий аварии, у которых отсутствуют в проектной документации данные о сроке эксплуатации.

Суд отмечает, что пункт 9 предписания изложен в непонятной формулировке при указании допущенного нарушения, также не конкретизировано в какой части необходимо откорректировать Положение о производственном контроле АО «Газпром газораспределение Ставрополь.

В пунктах 9 и 10 предписания управлением указано, что нарушены положения части 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности и пункт 3 (1) постановления Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте».

В названном пункте 3 (1) указано, что положение о производственном контроле содержит: должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля или описание организационной структуры службы производственного контроля; права и обязанности работника или должностных лиц службы производственного контроля, ответственных за осуществление производственного контроля; порядок планирования и проведения внутренних проверок соблюдения требований промышленной безопасности, а также подготовки и регистрации отчетов об их результатах; порядок сбора, анализа, обмена информацией о состоянии промышленной безопасности между структурными подразделениями эксплуатирующей организации и доведения ее до работников, занятых на опасных производственных объектах; порядок принятия и реализации решений по обеспечению промышленной безопасности с учетом результатов производственного контроля; порядок принятия и реализации решений о диагностике, испытаниях, освидетельствовании сооружений и технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах; порядок обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасных производственных объектах; порядок организации расследования и учета аварий, инцидентов и несчастных случаев на опасных производственных объектах; порядок учета результатов производственного контроля при применении мер поощрения и взыскания в отношении работников эксплуатирующей организации; порядок принятия и реализации решений о проведении экспертизы промышленной безопасности; порядок подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; порядок подготовки и представления сведений об организации производственного контроля.

Управление в отзыве на заявление указало, что положение о производственном контроле АО «Газпром газораспределение Ставрополь» не учитывает требования вышеуказанных нормативных актов в части оснований и сроков проведения технического диагностирования подземных газопроводов и ПРГ.

Как пояснил в судебном заседании заявитель, информация о сроках проведения технического диагностирования подземных газопроводов и пунктов редуцирования газа (ПРГ) содержится в существующих нормативно-правовых актах: Приказе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», в руководстве по безопасности «Методика технического диагностирования подземных газопроводов», в руководстве по безопасности «Методика технического диагностирования пунктов редуцирования газа».

В связи с изложенным отсутствует необходимость дублировать информацию о сроках проведения технического диагностирования подземных газопроводов и пунктов редуцирования газа в положении о производственном контроле. Кроме того, в пункте 3 (1) постановления Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 не указано, что в положении о производственном контроле должны быть конкретизированы основания и сроки проведения технического диагностирования подземных газопроводов и ПРГ.

Судом возражения общества по пунктам 9 и 10 признаны обоснованными.

С учетом изложенного суд, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, приходит к выводу удовлетворении заявленных требований в части.

В силу части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» (далее – Постановление № 46) разъяснено, что В силу главы 25.3 НК РФ отношения по уплате государственной пошлины возникают между ее плательщиком - лицом, обращающимся в суд, и государством. Исходя из положений подпункта 1 пункта 3 статьи 44 НК РФ отношения по поводу уплаты государственной пошлины после ее уплаты прекращаются. Согласно статье 110 АПК РФ между сторонами судебного разбирательства возникают отношения по распределению судебных расходов, которые регулируются главой 9 АПК РФ. Законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от процессуальной обязанности по возмещению судебных расходов.

На основании пункта 23 Постановления № 46 при частичном удовлетворении требования неимущественного характера, в том числе имеющего денежную оценку, расходы по уплате государственной пошлины в полном объеме взыскиваются с противоположной стороны по делу.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 № 7959/08, в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Таким образом, расходы по оплате государственной пошлины, уплаченной при подаче заявления о признании недействительным предписания, подлежат взысканию с управления.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 200-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

признать недействительным предписание Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Пятигорск, ОГРН <***>, ИНН <***>, от 11.03.2019 № 911-Р-ВП-А/1.9 в части пунктов 3, 4 (за исключением ШРП № 10, ул. Береговая/Речная, ст. Незлобная), пунктов 5, 7, 9, 10.

В удовлетворении заявления в остальной части отказать.

Взыскать с Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Пятигорск, ОГРН <***>, ИНН <***>, в пользу акционерного общества «Газпром газораспределение Ставрополь», ОГРН <***>, ИНН <***>, 3 000 рублей расходов на уплату государственной пошлины.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья Ю.Б. Капункин