Постановление от 16 сентября 2021 г. по делу № А06-13366/2019



АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-7646/2021

Дело № А06-13366/2019
г. Казань
16 сентября 2021 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 сентября 2021 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Мосунова С.В., Хабибуллина Л.Ф.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрелв в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Нарузбаева Алтая Амангаевича

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 26.02.2021 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2021

по делу № А06-13366/2019

по заявлению индивидуального предпринимателя Нарузбаева Алтая Амангаевича к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области о признании незаконным предписания, заинтересованные лица: Писаренко Ирина Владимировна, Администрация муниципального образования «Город Ахтубинск», Отдел имущественных отношений Администрации муниципального образования «Город Ахтубинск», Махмадиева Ираида Анатольевна, общество с ограниченной ответственностью «Агроторг», публичное акционерное общество Банк «Финансовая Корпорация Открытие»,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Нарузбаев Алтай Амангаевич (далее – ИП Нарузбаев А.А., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее – УФАС России по Астраханской области, Управление, антимонопольный орган) от 09.08.2019 № 030/01/16-201/2019.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 26.02.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2021 решение Арбитражного суда Астраханской области от 26.02.2021 оставлено без изменения.

ИП Нарузбаев А.А., не согласился с указанными судебными актами и обратился с кассационной жалобой, в которой просит их отменить по основаниям, указанным в жалобе.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако общество явку своего представителя в суд не обеспечило.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие сторон.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, антимонопольным органом по результатам рассмотрения жалобы ИП Писаренко И.В., вынесено 01.08.2019 решение по делу № 30/01/16-201/2019 о признании Администрации МО «Город Ахтубинск» (далее – Администрация) Отдела имущественных отношений Администрации МО «Город Ахтубинск» (далее – отдел имущественных отношений), ИП Нарузбаева А.А. нарушившим статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и выдано предписание от 09.08.2019 № 030/01/16- 201/2019, согласно которому ИП Нарузбаеву А.А. в срок до 20.12.2019 необходимо:

- возвратить в муниципальную казну земельный участок из земель населенных пунктов площадью 4417 кв.м, переданный в аренду по договору № 48- 16-а от 11.08.2016;

- принять меры, направленные на признание отсутствующим зарегистрированного права собственности Нарузбаева А.А. на здание магазина с кадастровым номером 30:01:150101:3163, площадью 564,5 кв.м, по адресу: Астраханская область, Ахтубинский район, г. Ахтубинск, ул. Добролюбова, 5Б.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, ИП Нарузбаев А.А. обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанции, исходя из анализа исследованных доказательств, имеющихся в материалах дела, и установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств, пришли к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, при этом исходили из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу положений статей 39.3, 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением закрытого перечня случаев, установленных данными статьями.

Статьями 39.11, 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирован единый порядок, используемый при предоставлении земельных участков на торгах вне зависимости от целей предоставления таких земельных участков.

В соответствии со статьей 39.6 ЗК РФ предоставление земельных участков в аренду осуществляется по результатам аукционов. При этом перечень исключений из данного правила изложен в пункте 2 статьи 39.6 ЗК РФ и является исчерпывающим.

Подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса, на праве оперативного управления.

Согласно пункту 1 статьи 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Судами установлено, что по результатам рассмотрения заявления Нарузбаева А.А. Администрацией и Отделом имущественных отношений без проведения торгов по договору № 48-16-а от 11.08.2016 Нарузбаеву А.А. предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 30:01:150101:3139 площадью 4417 кв.м. для эксплуатации здания магазина № 8 с кадастровым номером 30:01:150235:506 площадью 2703,4 кв.м, принадлежащего Нарузбаеву А.А. на праве собственности.

Следовательно, площадь земельного участка, предоставленного ИП Наузбаеву А.А. значительно превышает площадь магазина, расположенного на земельном участке, что исключает возможность эксплуатации всего земельного участка для осуществления деятельности магазина.

Документы, подтверждающие наличие объективных потребностей в земельном участке площадью именно 4417 кв.м для эксплуатации двухэтажного здания магазина № 8 площадью 2703,4 кв.м Администрацией, Отделом имущественных отношений и Нарузбаевым А.А. в управление не предоставлены.

Администрацией предоставлены копии правил землепользования и застройки МО «Город Ахтубинск», которые не обосновывают необходимость земельного участка площадью 4417 кв.м для эксплуатации двухэтажного здания магазина площадью 2703,4 кв.м.

Как следует из ответов Администрации и Отдела имущественных отношений на запросы антимонопольного органа, Администрация и Отдел имущественных отношений не проверяли наличие объективных потребностей в земельном участке площадью именно 4417 кв.м для эксплуатации здания магазина № 8 до принятия решения о заключении договора аренды земельного участка без проведения торгов и заключения такого договора.

Кроме того, на основании заявления Нарузбаева А.А. от 28.12.2016 постановлением Администрации от 29.12.2016 № 1464 указанному земельному участку изменен вид разрешенного использования с «для эксплуатации здания магазина № 8» на «под магазины (размещение, реконструкция, строительство, эксплуатация зданий магазинов» и 02.03.2017 Администрация выдала ИП Нарузбавеу А.А. разрешение № 30RU 30501112-08-2017 на ввод в эксплуатацию построенного на вышеуказанном земельном участке здания магазина.

Также, 03.07.2017 заключено дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка от 11.08.2016 № 48-16-а, которым изменен вид разрешенного использования земельного участка с «для эксплуатации здания магазина № 8» на «под магазины (размещение, реконструкция, строительство, эксплуатация зданий магазинов)».

Таким образом, на земельном участке площадью 4417 кв.м можно было не только эксплуатировать магазин № 8, но и осуществлять строительство новых зданий магазинов.

При этом, пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ, устанавливающий исчерпывающий перечень исключений из правил о предоставлении земельных участков в аренду по результатам аукционов, не содержит такого основания, как предоставление земельных участков индивидуальным предпринимателям для строительства зданий магазинов.

Заключение соглашения об изменении вида разрешенного использования к договору аренды влечет в данном случае нарушение земельного законодательства и прав и законных интересов публичного образования, поскольку земельный участок фактически предоставлен арендатору для целей, отличных от предусмотренных первоначальным договором аренды земельного участка, без проведения аукциона, то есть без соблюдения особенностей, предусмотренных статьей 39.6 ЗК РФ.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка, по сути, направлено на обход процедур аукциона, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

При указанных обстоятельствах, судами обоснованно отмечено, что не основанное на нормах действующего законодательства изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.

Данная правовая позиция сформулирована в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2013 № 56-КГ13-5, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2018 № 306-ЭС18- 19063, постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 24.07.2018 по делу № А57-30386/2017.

Таким образом, предоставление Нарузбаеву АА. в аренду без торгов земельного участка для эксплуатации здания магазина № 8 с кадастровым номером 30:01:150235:506 площадью больше, чем это обусловлено необходимыми потребностями, и изменение вида разрешенного использования такого земельного участка обеспечили возможность осуществления Нарузбаевым А.А. строительства нового магазина на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, в нарушение установленной федеральным земельным законодательством процедуры (без проведения торгов).

Кроме того, 12.12.2018 в Администрацию поступило заявление Нарузбаева А.А. о заключении договора аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 30:01:150101:3423 площадью 1091 кв.м, находящегося по адресу (имеющий адресный ориентир): Астраханская область, Ахтубинский район, г. Ахтубинск, ул. Добролюбова, 5 А, образованного из земельного участка с кадастровым номером 30:01:150101:3139, для эксплуатации построенного здания магазина с кадастровым номером 30:01:150101:3163 площадью 564, 5 кв.м.

Письмом исх. № 63 от 11.01.2019 Администрация в ответ на указанное заявление Нарузбаева А.А. сообщила о том, что договор аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 30:01:150101:3423 от 12.12.2018 № 53-18-ац подготовлен.

Судами отмечено, что при этом документы, подтверждающие наличие объективных потребностей в земельном участке площадью именно 1091 кв.м для эксплуатации здания магазина площадью 564, 5 кв.м, Администрация, Отдел и Нарузбаев А.А. в управление также не предоставили.

Пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение определено как договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Суды пришли к выводу, что заявления Нарузбаева А.А. в Администрацию, письма Отдела, договоры аренды земельных участков, дополнительные соглашения к ним, постановление Администрации об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а также последовательность актов Администрации и совершенных сделок указывают на наличие соглашения, договоренности Администрации, Отдела имущественных отношений и предпринимателя о предоставлении Нарузбаеву А.А. в аренду без проведения торгов в нарушение статьи 39.6 ЗК РФ земельного участка для эксплуатации здания магазина № 8 с кадастровым номером 30:01:150235:506 площадью больше, чем это обусловлено необходимыми потребностями Так же указывает на произвольное, не основанное на законе изменении вида разрешенного использования такого земельного участка, направленного на предоставление Нарузбаеву А.А. возможности осуществления строительства здания магазина на земельном участке в обход процедур аукциона, и соглашение администрации и предпринимателя о предоставлении Нарузбаеву А.А. в аренду без проведения торгов в нарушение статьи 39.6 ЗК РФ земельного участка для эксплуатации здания магазина с кадастровым номером 30:01:150101:3163 площадью больше, чем это обусловлено необходимыми потребностями.

Таким образом, не проведение торгов в отношении указанного выше земельного участка лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, что приводит к ограничению конкуренции.

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности.

Суды обоснованно пришли к выводу, что в данном случае нарушены публичные интересы, так как несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка фактически для строительства здания магазина повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц, которые могли принять участие в торгах по продаже права аренды земельного участка. Заключение соглашения направлено на обход процедур аукциона.

Кроме того, предоставление возможности осуществления строительства здания магазина на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, предпринимателю в нарушение установленной федеральным земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) создает необоснованные и незаконные преимущества для такого предпринимателя, при которых арендатор был поставлен в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления строительства на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.

Результатом соглашения является получение предпринимателем права аренды земельного участка и регистрация права собственности предпринимателя на здание магазина с кадастровым номером 30:01:150101:3163.

Таким образом, антимонопольный орган в решении 01.08.2019 по делу № 30/01/16-201/2019 пришел к выводу, что в действиях Администрации, Отдела имущественных отношений и ИП Нарузбаева А.А., выразившихся в заключение соглашения о предоставлении предпринимателю в аренду без проведения торгов в нарушение статьи 39.6 ЗК РФ земельного участка для эксплуатации здания магазина № 8 с кадастровым номером 30:01:150235:506 площадью больше, чем это обусловлено необходимыми потребностями, о произвольном, не основанном на законе изменении вида разрешенного использования такого земельного участка, направленного на предоставление Нарузбаеву А.А. возможности осуществления строительства здания магазина на земельном участке в обход процедур аукциона, и в действиях Администрации и ИП Нарузбаева А.А., выразившихся в заключении соглашения о предоставлении Нарузбаеву А.А. в аренду без проведения торгов в нарушение статьи 39.6 ЗК РФ земельного участка для эксплуатации здания магазина с кадастровым номером 30:01:150101:3163 площадью больше, чем это обусловлено необходимыми потребностями, а также участии в таком соглашении, имеется нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что решение антимонопольного органа от 01.08.2019 по делу № 30/01/16-201/2019 Нарузбаевым А.А. не обжаловалось.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

В пункте 2 и 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции закреплены полномочия антимонопольных органов выдавать предписания о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Предписания антимонопольного органа об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, потерпевшей негативное воздействие от нарушения, и обладать признаком исполнимости.

Указанная правовая позиция отражена в пункте 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017, а также в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.11.2016 по делу № 306-КГ16-10230.

Судами отмечено, что в связи с рассматриваемым по делу нарушением надлежащей мерой для устранения последствий нарушения является возврат в муниципальную собственность вышеуказанного земельного участка, на что правомерно указано антимонопольным органом в оспариваемом предписании.

Судами дана правовая оценка доводу ИП Нарузбаева А.А., о неисполнимости вынесенного управлением предписания, что нашло свое отражение в судебных актах.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 47 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», исходя из взаимосвязанных положений пункта 2 статьи 22, пунктов 2 - 3.1 части 1 статьи 23 и части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольных органов при выявлении нарушений антимонопольного законодательства относится выдача хозяйствующим субъектам и иным лицам предписаний, направленных на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения.

В отдельных случаях, предусмотренных законом, в предписании антимонопольного органа допустимо указание мер, направленных на установление (изменение, прекращение) гражданских прав и обязанностей в отношении конкретных участников рынка определенным способом. Например, на основании подпунктов «и», «л» пункта 2 части 1 статьи 23 Закона антимонопольный орган вправе выдавать предписания хозяйствующим субъектам о заключении между ними договоров, об изменении условий заключенных между ними договоров или об их расторжении. В указанных случаях антимонопольный орган вправе определить границы должного поведения в рамках конкретных гражданско- правовых отношений, предписав сторонам заключить договор или привести условия измененного договора в соответствие с решением, принятым по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Прекращая выявленное нарушение, антимонопольный орган во всяком случае не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности в определенном размере, об обязанности возместить понесенные убытки.

На основании вышеизложенного, суд обоснованно признал несостоятельным довод заявителя о нарушении оспариваемым предписанием прав Махмадиевой И.В., являющейся арендатором земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 30:01:150101:3139, площадью 3326 кв.м, находящегося по адресу (имеющий адресный ориентир): Астраханская область, Ахтубинский район, г. Ахтубинск, ул. Добролюбова, 5 Б, для эксплуатации здания магазина № 8, в соответствии с пунктом 1.1 договора от 29.11.2018 о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка № 48-16-а от 11.08.2016.

Судами установлено, что оспариваемое по делу предписание не содержит властных распорядительных указаний, адресованных третьим лицам, в том числе Махмадиевой И.В., лицу, которое приобрело право аренды на спорный участок у ИП Нарузбаева А.А., об освобождении имущества и его возврате. У этого лица с предпринимателем возникли обязательственные отношения, которые они вправе урегулировать в соответствии с нормами ГК РФ.

В силу пункта 54 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при оценке соразмерности мер, указанных в предписании, суд принимает во внимание, являются ли они необходимыми для устранения нарушения антимонопольного законодательства или для достижения иных целей, определенных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 23 Закона.

Указанные в предписании меры могут быть также признаны несоразмерными, если их исполнение влечет значительные для хозяйствующего субъекта убытки и имеется возможность устранения допущенного нарушения иным, менее обременительным способом. Указанные в оспариваемом предписании действия отвечают целям предписания, не выходят за пределы мер, необходимых для устранения последствий нарушения, а выдача управлением предписания соответствует полномочиям антимонопольного органа.

При указанных обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанции обоснованно пришли выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

Доводы кассационной жалобы предпринимателя являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют.

По существу доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке выводов судов первой и апелляционной инстанций, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в суде кассационной инстанции не допускается.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах коллегия считает доводы кассационной жалобы Фонда социального страхования необоснованными и не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 26.02.2021 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2021 по делу № А06-13366/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.



Председательствующий судья Р.Р. Мухаметшин



Судьи С.В. Мосунов



Л.Ф. Хабибуллин