Решение от 22 сентября 2021 г. по делу № А50-15011/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕРМСКОГО КРАЯ

Екатерининская, д.177, Пермь, 614068

www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

дело № А50-15011/2021
22 сентября 2021 года
г. Пермь


Резолютивная часть решения объявлена судом 15 сентября 2021 года.

В полном объеме решение изготовлено 22 сентября 2021 года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Катаевой М.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Администрации Очёрского городского округа (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Министерству территориальной безопасности Пермского края (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

об оспаривании предписания,

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального казенного учреждения «Центр гражданской защиты населения Очёрского городского округа» (ОГРН: <***>, ИНН: <***>),

при участии в судебном заседании, проведенном с использованием системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания):

от заявителя – ФИО2 (доверенность от 11.01.2021, диплом, паспорт);

от заинтересованного лица – ФИО3 (доверенность от 12.08.2021, диплом, паспорт).

УСТАНОВИЛ:

Администрация Очёрского городского округа (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Министерству территориальной безопасности Пермского края (далее – заинтересованное лицо, министерство) о признании недействительным предписания № 9 от 14.05.2021 об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение «Центр гражданской защиты населения Очёрского городского округа» (далее – МКУ «ЦГЗН»).

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал с учетом уточнения оснований требований, изложенных в дополнении к заявлению (т. 1 л.д. 3-4). По первому пункту предписания заявитель ссылается на то, что в законе не содержится безусловной обязанности муниципалитета создавать аварийно-спасательные формирования. В Очёрском городском округе создано МКУ «ЦГЗН», которое является специально уполномоченным органом администрации по решению задач гражданской обороны и задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. МКУ «ЦГЗН» и должностное лицо – директор МКУ «ЦГЗН» - в силу возложенных на них полномочий несут ответственность за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В отношении нарушений, указанных в пунктах 2 – 6 предписания и касающихся муниципальной автоматизированной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (МАСЦО), заявитель приводит доводы о том, что на территории Очёрского городского округа создан орган повседневного управления - единая дежурно-диспетчерская служба, порядок действий которой при передаче сигналов оповещения и экстренной информации определен алгоритмами действий оперативных дежурных, утвержденных директором МКУ «ЦГЗН». Срок обеспечения разработки порядка создания, в том числе совершенствования систем оповещения населения Пермского края для Министерства территориальной безопасности установлен до 31.12.2021, несмотря на это на территории Очёрского городского округа в настоящее время разрабатывается проект Положения о муниципальной системе оповещения населения Очёрского городского округа, дорожной картой предусмотрено выполнение объема работ по модернизации МАСЦО: 1 этапа - не позднее 30.12.2021, 2 этапа - не позднее 30.12.2022.

Представитель заинтересованного лица с требованиями не согласился по основаниям, изложенным в отзывах на заявление и дополнение к заявлению (т. 1 л.д. 47-49, т. 2 л.д. 63-65). Доводы заинтересованного лица сводятся к тому, что к полномочиям администрации относится решение вопросов местного значения, в том числе по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб, а также созданию и поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности. Мнение заявителя о том, что ответственность по устранению выявленных нарушений возлагается на МКУ «ЦГЗН», считает ошибочным ввиду того, что финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуация является расходным обязательством муниципального образования. В ходе проверки министерством установлено, что в муниципальном образовании не создана в полном объеме и не поддерживается в постоянной готовности МАСЦО, несмотря на то, что обязанность муниципалитета по созданию данной системы возникла 1 января 2021 года.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения № 9 от 15.03.2021 в отношении Администрации Очёрского городского округа проведена плановая документарная проверка в целях контроля за соблюдением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, результаты проверки отражены в акте проверки № 9 от 14.05.2021 (т. 1 л.д. 53-56, 99-203).

В целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений администрации выдано предписание № 9 от 14.05.2021, срок устранения нарушений установлен до 01.02.2023 (т. 1 л.д. 12-14).

Не согласившись с предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для признания оспариваемого предписания недействительным суду необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие предписания закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Оценив в совокупности представленные доказательства в порядке ст. 9, 65, 71 АПК РФ, заслушав пояснения участвующих в деле лиц и проанализировав нормы права, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Порядок организации и проведения проверок органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля, регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Согласно требованиям ч. 2, 3 ст. 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В ч. 11 ст. 9 Закона № 294-ФЗ указано, что плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 11 Закона № 294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 настоящего Федерального закона, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из материалов дела судом установлено, что в ходе плановой документарной проверки уполномоченным должностным министерства выявлен ряд нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в целях устранения нарушений администрации выдано оспариваемое предписание.

В соответствии с п. 28, 29 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся:

организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального, городского округа.

Организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ).

Согласно подп. «е» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

В пункте 1 предписания администрации в нарушение вменяется, что не созданы и не организована деятельность аварийно-спасательного формирования, предназначенного для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования, не заключен договор с аттестованным аварийно-спасательным формированием.

В ст. 1 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее – Закона № 151-ФЗ) указано, что под аварийно-спасательной службой понимается совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования; аварийно-спасательное формирование - самостоятельная или входящая в состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения аварийно-спасательных работ, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.

Постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 N 1091 "О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя" утверждено Положение о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя. Положение определяет порядок проведения аттестации профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, нештатных аварийно-спасательных формирований, общественных аварийно-спасательных формирований (далее - аварийно-спасательные службы (формирования)), а также спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации.

В ч. 1, 2 ст. 7 Закона № 151-ФЗ указано, что в соответствии с законодательством Российской Федерации аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на постоянной штатной основе - профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования; на нештатной основе - нештатные аварийно-спасательные формирования; на общественных началах - общественные аварийно-спасательные формирования.

Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, за исключением профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, выполняющих горноспасательные работы, создаются: в органах местного самоуправления - по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Из приведенных выше положений закона следует, что создание и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на уровне городского округа прямо предписано законом и является обязательным, аварийно-спасательные формирования и спасательные службы являются составной частью единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, тем самым составляют основу сил постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведение работ по их ликвидации.

В нарушение установленных требований на территории Очёрского городского округа не организована деятельность аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований. В результате бездействия администрации территория Очёрского городского округа и ее население остается без должной защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При этом обязанность осуществить действия, направленные на защиту территории района от чрезвычайных ситуаций, возложена на администрацию в силу прямого действия приведенных выше положений Закона № 68-ФЗ. Закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, а общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяет Закон № 151-ФЗ.

С учетом изложенного отклоняется довод заявителя о том, что в законе не содержится безусловной обязанности муниципалитета создавать аварийно-спасательные формирования.

Доводы администрации о том, что в Очёрском городском округе создано МКУ «ЦГЗН», которое является специально уполномоченным органом администрации по решению задач гражданской обороны и задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также несет ответственность за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей, судом рассмотрены и отклонены по следующим основаниям.

В нарушение требований статьи 12 Закона N 151-ФЗ, подпункта "а" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, пунктов 4, 11 - 14 Положения о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1091, суду не представлено доказательств того, что учрежденное администрацией МКУ «ЦГЗН» аттестовано на проведение аварийно-спасательных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций местного уровня реагирования на территории Очёрского городского округа или в структуре МКУ «ЦГЗН» создана аварийно-спасательная служба (формирование) и соблюдены обязательные требования, предъявляемые при аттестации аварийно-спасательной службы (формирования).

Представленным в дело постановлением администрации Очёрского городского округа от 22.03.2021 № 278-01-02П-348 утверждено Положение о спасательных службах городского звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и состав указанных спасательных служб (т. 1 л.д. 133-138). Однако, в структуре спасательных служб Очёрского городского округа отсутствует подразделение, к функциям которого относится проведение аварийно-спасательных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Доводы заявителя, основанные на судебных актах по делу № А50-33285/2018, не могут быть приняты во внимание, так как выводы судов по указанному делу сделаны при иных фактических обстоятельствах. В частности, суд, установив, что работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций на территории ЗАО Звездный проводятся государственным бюджетным учреждением здравоохранения Пермского края «Пермская станция скорой медицинской помощи» и государственным казённым учреждением здравоохранения Пермского края «Пермский краевой территориальный центр медицины катастроф», пришел к выводу, что орган местного самоуправления не лишен возможности проведения аварийно-спасательных работ с привлечением иных служб, созданных в муниципальном образовании, а также сторонних организаций.

Заявитель по настоящему делу не представил доказательств того, что аналогичные службы могут проводить аварийно-спасательные работы по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Очёрского городского округа.

При изложенных выше обстоятельствах суд признает законным и обоснованным оспариваемое предписание в части нарушения, указанного в пункте 1, для устранения которого администрации в срок до 01.02.2023 необходимо создать аттестованное аварийно-спасательное формирование, организовать его деятельность либо заключить договор с аттестованным аварийно-спасательным формированием.

Нарушения, приведенные в пунктах 2 - 6 предписания, заключаются в том, что администрацией в полном объеме не создана и не поддерживается в постоянной готовности муниципальная автоматизированная система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (МАСЦО); паспорт указанной системы выполнен формально и нуждается в актуализации; муниципальная (местная) система оповещения не обеспечивает доведение сигналов и экстренной информации до населения; не проводятся проверки готовности системы; не составлен акт по результатам комплексной проверки готовности МАСЦО.

В силу действия п. 28 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно подп. «м» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Согласно понятию, содержащемуся в статье 1 Закона № 68-ФЗ, под оповещением населения о чрезвычайных ситуациях понимается доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

Совместным Приказом МЧС России № 578, Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации № 365 от 31.07.2020 утверждено Положение о системах оповещения населения (далее – Положение), которое определяет назначение, задачи и требования к системам оповещения населения, порядок их задействования и поддержания в состоянии постоянной готовности.

Согласно п. 7 Положения системы оповещения населения создаются, в том числе на муниципальном уровне - муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения, муниципальные системы оповещения создают органы местного самоуправления.

В пункте 13 Положения указано, что основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до: руководящего состава ГО и звена территориальной подсистемы РСЧС муниципального образования; сил ГО и РСЧС муниципального образования; дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, перечисленных в пункте 7 Положения, и дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов; людей, находящихся на территории соответствующего муниципального образования.

В нарушение приведенных требований закона муниципальная система оповещения населения на территории Очёрского городского округа в полном объеме не создана и не поддерживается в постоянной готовности, что администрацией не оспаривается.

В обоснование требований заявитель ссылается на то, что МАСЦО находится в процессе создания: согласно дорожной карте срок завершения 1 этапа работ установлен до 30.12.2021, 2 этапа - до 30.12.2022, в настоящее время разрабатывается проект Положения о муниципальной системе оповещения населения Очёрского городского округа.

Отсутствие местной системы оповещения установлено ГКУ Пермского края «Гражданская защита» 03.03.2021 в ходе комплексной проверки готовности региональной и муниципальной систем оповещения, в том числе проверки технической готовности систем оповещения Очёрского городского округа (т. 2 л.д. 46-48).

При таких обстоятельствах соответствующие доводы заявителя судом рассмотрены и отклонены.

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано на законных основаниях и не нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Государственная пошлина по делу не взыскивается, поскольку заявитель освобожден от ее уплаты на основании подп. 1.1. п. 1 ст. 333. 37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Катаева М.А.