Постановление от 1 декабря 2024 г. по делу № А05-7998/2024

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-7998/2024
г. Вологда
02 декабря 2024 года



Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи                 Ячменёва Г.Г., рассмотрев без вызова сторон в порядке упрощенного производства по имеющимся в деле доказательствам апелляционную жалобу прокурора Шенкурского района Архангельской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2024 года по делу № А05-7998/2024,

у с т а н о в и л:

прокурор Шенкурского района Курганович О.Н. (адрес: 165160, <...>; далее – прокурор) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении государственного автономного профессионального образовательного учреждения Архангельской области «Устьянский индустриальный техникум» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 165210, <...>; далее – ГАПОУ АО «Устьянский индустриальный техникум», Автономное учреждение) к административной ответственности по 2 статьи 7.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации).

На основании статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации) заявление прокурора рассмотрено судом в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 30 августа 2024 года по делу № А05-7998/2024, вынесенным в виде резолютивной части, в удовлетворении заявления отказано.

В связи с подачей апелляционной жалобы судом первой инстанции 27 сентября 2024 года изготовлено мотивированное решение, из содержания которого следует, что суд пришел к выводу о неверной квалификации прокурором выявленных нарушений по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, посчитав, что такие нарушения подлежат квалификации по части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации. Учитывая, что наказание по части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации ухудшает положение Автономного учреждения, а рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности по указанной статье не относится к компетенции арбитражных судов, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор обжаловал его в апелляционном порядке. В обоснование своей позиции прокурор в апелляционной жалобе и дополнении к ней указывает, что в данном случае действия Автономного учреждения посягают на права государства как собственника имущества, в связи с чем считает неверным вывод суда первой инстанции о том, что диспозиция части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации не предусматривает ответственность за нарушение установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда, в частности, объекта гражданской обороны.

От Автономного учреждения отзыв на апелляционную жалобу в установленный судом срок не поступил.

В соответствии с частью 1 статьи 272.1 АПК Российской Федерации и разъяснениями, содержащимися в пункте 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2017 года № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве», апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам без проведения судебного заседания, без осуществления протоколирования в письменной форме или с использованием средств аудиозаписи.

О принятии апелляционной жалобы к производству в порядке упрощенного производства и ее рассмотрении без вызова сторон лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается в том числе отчетом о публикации 10 октября 2024 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети Интернет (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело по правилам статьи 272.1 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании решения прокурора Шенкурского района Курганович О.Н. о проведении проверки от 11 июня 2024 года № 19 (лист дела 22) прокуратурой Шенкурского района с привлечением специалистов отдела надзорной деятельности и профилактической работы Виноградовского и Шенкурского районов ГУ МЧС России по Архангельской области проведена проверка соблюдения требований законодательства при содержании объектов гражданской обороны, находящихся в оперативном управлении ГАПОУ АО «Устьянский индустриальный техникум».

В ходе проведенной проверки установлено, что за Автономным учреждением на праве оперативного управления закреплено здание учебного корпуса, расположенное по адресу: <...> (запись о регистрации права от 25 декабря 2012 года № 29-29-20/007/2012-175). В указанном здании размещен объект, отнесенный к защитным сооружениям гражданской обороны (инвентарный номер 30/1151-30).

Согласно выписке из журнала защитных сооружений гражданской обороны тип защитного сооружения – ПРУ (противорадиационное укрытие); год ввода в эксплуатацию – 1990; форма собственности – государственная Архангельской области; ведомственная принадлежность – Министерство образования и науки Архангельской области; организация, эксплуатирующая защитное сооружение – ГАПОУ АО «Устьянский индустриальный техникум» (лист дела 78).

По окончании проверки составлен акт от 13 июня 2024 года, в котором зафиксировано, что в нарушение статьи 2 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон № 28-ФЗ), Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15.12.2002 № 583 (далее – Правила № 583), Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время, утвержденного приказом МЧС России от 21.07.2005 № 575 (далее – Порядок № 575), защитное сооружение гражданской обороны (ПРУ) используется Автономным учреждением с нарушением следующих норм и правил эксплуатации и содержания:

защитное сооружение не обозначено путем нанесения установленного знака на видном месте на всех входах в защитное сооружение гражданской обороны, что является нарушением пункта 6.2.1 Правил № 583;

не обеспечена сохранность защитных свойств защитного сооружения гражданской обороны (отсутствуют герметические двери входов), что является нарушением пункта 3.2.1 Правил № 583;

воздуховоды вентиляции защитного сооружения гражданской обороны не окрашены в белый цвет, водопроводные трубы в защитном сооружении гражданской обороны не окрашены в зеленый цвет, трубы системы отопления в защитном сооружении гражданской обороны не окрашены в коричневый цвет, что является нарушением пункта 3.2.10 Правил № 583;

не создано звено для обслуживания защитного сооружения гражданской обороны, что является нарушением пункта 1.4 Правил № 583;

допускается применение горючих строительных материалов для внутренней отделки помещений в защитном сооружении гражданской обороны (стены и полы частично выполнены из деревянных досок), что является нарушением пункта 3.5.3 Правил № 583;

отсутствуют паспорт защитного сооружения гражданской обороны, журнал оценки технического состояния защитного сооружения гражданской обороны, сигнал оповещения гражданской обороны в защитном сооружении гражданской обороны, план перевода защитного сооружения гражданской обороны на режим приема укрываемых, план защитного сооружения гражданской обороны с указанием всех помещений и находящегося в них оборудования и путей эвакуации, список личного состава группы (звена) по обслуживанию защитного сооружения по гражданской обороне, что является нарушением пунктов 1, 2, 3, 4, 5 и 7 раздела 3.6 Правил № 583;

не производится оценка технического состояния защитного сооружения гражданской обороны, что является нарушением пункта 4.1.1 Правил № 583;

не производится техническое обслуживание и ремонт технических систем и специального оборудования защитного сооружения гражданской обороны, что является нарушением раздела 5.1 Правил № 583;

система вентиляции находится в неисправном состоянии, что является нарушением пункта 3.2.11 Правил № 583;

помещения защитного сооружения гражданской обороны используются как складские помещения для хранения сгораемых и несгораемых материалов, при этом данные помещения не оборудованы автоматической системой пожаротушения, что является нарушением пункта 3.1.2 Правил № 583;

не производится окраска стен помещений защитного сооружения гражданской обороны с установленной периодичностью (в помещениях известковая окраска стен), что является нарушением пункта 5.2.3 Правил № 583;

для оснащения защитного сооружения гражданской обороны не созданы запасы (резервы) лекарственных препаратов и медицинских изделий, которые включают в себя лекарственные, антисептические и перевязочные средства, а также наборы противоожоговые и другие медицинские изделия для оказания первой помощи, на расчетное количество укрываемых, а также комплекты врача или фельдшера при их наличии в звене (группе) по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны согласно примерным нормам создания комплектов медицинских изделий для защитного сооружения гражданской обороны, врача и фельдшера, приведенным в приложении № 3, что является нарушением пункта 1.6 Правил № 583;

не производится текущий и плановый ремонты инженерно-технического оборудования защитного сооружения гражданской обороны, что является нарушением пункта 3.2.12 Правил № 583;

допускается перепланировка помещений защитного сооружения гражданской обороны (устроена прачечная), применение сгораемых материалов для отделки стен помещений (деревянные доски), что является нарушением пункта 3.2.2 Правил № 583;

допускается загромождение входов в защитное сооружение гражданской обороны (складирование в тамбурах входов различного инвентаря и пр.), что является нарушением пункта 3.2.3 Правил № 583 (листы дела 26-27).

Данное обстоятельство послужило поводом для возбуждения в отношении Автономного учреждения дела об административном правонарушении по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, о чем прокурором 20 июня 2024 года вынесено соответствующее постановление (листы дела 9-15).

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП Российской Федерации, статьи 202 АПК Российской Федерации прокурор обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении ГАПОУ АО «Устьянский индустриальный техникум» к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления о привлечении Учреждения к административной ответственности не подлежащим отмене, исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 205 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП Российской Федерации).

По мнению прокурора, противоправное деяние Автономного учреждения образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда.

Названная статья структурно включена в главу 7 КоАП Российской Федерации «Административные правонарушения в области охраны собственности», то есть она направлена на охрану собственности.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, непосредственным объектом посягательства в данном случае является объект федеральной собственности и установленный государством порядок его использования, то есть правонарушение посягает на права государства как собственника имущества.

Проанализировав содержание постановления от 20 июня 2024 года о возбуждении производства об административном правонарушении, материалы административного дела и заявление прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае имеет место иной объект посягательства, а именно: общественная безопасность как система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в случае, если нарушение норм и правил эксплуатации и содержания нежилого фонда выразилось в нарушении установленных правил эксплуатации объектов гражданской обороны, являющихся составной частью объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, то противоправное деяние следует квалифицировать по части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации, предусматривающей ответственность за невыполнение специальных условий (правил) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Если же на объекте гражданской обороны, являющемся составной частью объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, нарушаются иные нормы и правила эксплуатации, не относящиеся к правилам эксплуатации объектов гражданской обороны, то деяния следует квалифицировать по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Поскольку в рассматриваемом случае Автономному учреждению вменены нарушения специальных норм и правил эксплуатации объектов гражданской обороны, установленных Правилами № 583, образующие объективную сторону самостоятельного (специального) состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.7 КоАП Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу об ошибочной квалификации прокурором выявленных нарушений по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Заявитель апелляционной жалобы не соглашается с таким выводом суда первой инстанции и в дополнении к апелляционной жалобе приводит довод о том, что Автономному учреждению вменяется невыполнение работ по поддержанию в надлежащем состоянии объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, невыполнение работ по содержанию в соответствии с требованиями законодательства инженерно-технического оборудования, защитных устройств и помещений защитных сооружений гражданской обороны, в результате чего создается угроза причинения имущественного ущерба собственнику имущества в лице Российской Федерации, то есть в данном случае, по мнению прокурора, действия учреждения посягают на права государства как собственника имущества.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с подобными доводами ввиду следующего.

В рассматриваемом случае в ходе проверки, проведенной 13 июня 2024 года, установлено несоблюдение Автономным учреждением требований статьи 2 Закона № 28-ФЗ, Правил № 583 и Порядка № 575, выразившееся в использовании защитного сооружения гражданской обороны (ПРУ) с нарушением правил эксплуатации и содержания.

Согласно статье 1 Закона № 28-ФЗ под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В соответствии со статьей 2 этого же Закона к основным задачам в области гражданской обороны относится, в том числе, предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты.

Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Закона № 28-ФЗ).

В абзаце восьмом статьи 6 Закона № 28-ФЗ закреплено, что Правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

На основании данной нормы постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (далее – Порядок № 1309).

Исходя из содержания пункта 2 Порядка № 1309, к объектам гражданской обороны относятся, в том числе защитные сооружения гражданской обороны, которые, в сою очередь, подразделяются на:

убежище – защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах;

противорадиационное укрытие – защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых от воздействия ионизирующих излучений при радиоактивном заражении (загрязнении) местности и допускающее непрерывное пребывание в нем укрываемых в течение нормативного времени;

укрытие – защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых от фугасного и осколочного действия обычных средств поражения, поражения обломками строительных конструкций, а также от обрушения конструкций вышерасположенных этажей зданий различной этажности.

Следовательно, противорадиационное укрытие (ПРУ), находящееся в оперативном управлении учреждения, относится к объектам гражданской обороны.

Пунктом 10 Порядка № 1309 предусмотрено, что организации обеспечивают сохранность существующих объектов гражданской обороны, в том числе сооружений метрополитенов, используемых в качестве защитных сооружений гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию.

Согласно пункту 2 Порядка № 575 содержание защитных сооружений гражданской обороны в мирное время обязано обеспечить постоянную готовность помещений и оборудования систем жизнеобеспечения к переводу их в установленные сроки к использованию по предназначению и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в защитных сооружений гражданской обороны, как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени. Для поддержания защитных сооружений гражданской обороны в готовности к использованию по предназначению в организациях создаются группы (звенья) по их обслуживанию.

Приказом МЧС России от 15.12.2002 № 583 утверждены и введены в действие Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны.

Из преамбулы названного приказа следует, что Правила № 583 введены в целях сохранения имеющегося фонда защитных сооружений гражданской обороны, организации планирования и проведения мероприятий по подготовке и содержанию защитных сооружений гражданской обороны в готовности к приему укрываемых, их учету, техническому обслуживанию, текущему и капитальному ремонтам.

В рассматриваемом случае прокурором выявлено нарушение Автономным учреждением пунктов 1.4, 1.6, 3.1.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3, 3.2.10, 3.2.11, 3.2.12, 3.5.3, пунктов 1, 2, 3, 4, 5 и 7 раздела 3.6, пунктов 4.1.1, раздела 5.1, пунктов 5.2.3 и 6.2.1 Правил № 583 при содержании защитного сооружения гражданской обороны (противорадиационного укрытия).

Суд апелляционной инстанции, проанализировав положения                           Закона № 28-ФЗ, Порядка № 1309, Порядка № 575 и Правил № 583, приходит к выводу о том, что установление особых требований к содержанию и эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны направлено на повышение защиты населения (в том числе сотрудников учреждения и учащихся) при предоставлении им укрытия в защитном сооружении гражданской обороны, поскольку надежность защиты будет обеспечена только тогда, когда защитное сооружение гражданской обороны не только имеется в наличии, но и содержится в исправном состоянии, отвечает всем предъявляемым к нему требованиям.

Защитное сооружение гражданской обороны, в том числе и противорадиационное укрытие, является сложным инженерным объектом, имеющим специальное предназначение, в связи с чем к его содержанию предъявлены особые (специальные) требования.

Эффективность защиты от опасностей, возникающих в военное и мирное время, путем укрытия работников и учащихся учреждения, а также иных лиц в защитных сооружениях непосредственным образом зависит от технического состояния таких сооружений и их готовности к приему укрываемых.

Соблюдение установленных специальных требований по содержанию и эксплуатации позволяет обеспечить работоспособность защитных сооружений и пребывание в них укрываемых в течение установленного срока.

Как известно, при разрешении коллизии между нормами приоритетом обладает специальная норма в соответствии с общеправовым принципом lex specialis derogat generali, определяющим критерий выбора в случае конкуренции общей и специальной норм, регулирующих одни и те же общественные отношения (пункт 29 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 ноября 2021 года).

В пункте 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 года № 199-О указано, что в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года № 13-П, в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori (последующий закон отменяет предыдущие), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

В пункте 1 Консультативного заключения Суда Евразийского экономического союза от 10 июля 2020 года № СЕ-2-1/2-20-БК также указано, что в соответствии с правовым принципом lex specialis derogat generali (специальный закон вытесняет общий) при наличии противоречий между общим и специальным регулированием применяются правила, установленные специальными нормами. К отношениям, которые не охвачены специальным регулированием, применяются общие нормы.

По мнению суда апелляционной инстанции, положения части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации направлены именно на обеспечение исполнения обязанности по соблюдению особых (специальных) требований по содержанию и эксплуатации объектов гражданской обороны (в отличие от иных объектов нежилого фонда, нарушение требований по содержанию и эксплуатации которых влечет ответственность по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации).

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае объектом посягательства является общественная безопасность как система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что из содержания решения о проведении проверки от 11 июня 2024 года № 19 следует, что предметом проверки являлось исполнение требований законодательства о гражданской обороне, в том числе готовности защитных сооружений гражданской обороны к приему укрываемых (лист дела 22), а не использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания.

Таким образом, деяние учреждение образует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации (невыполнение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации специальных условий (правил) эксплуатации объектов гражданской обороны).

Ссылки прокурора в апелляционной жалобе на отказные определения Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2022 года № 306-ЭС21-26446 по делу № А55-4006/2021, от 3 февраля 2021 года № 306-ЭС20-22800 по делу № А57-3916/2020, от 3 февраля 2021 года № 306-ЭС20-22805 по делу                      № А57-3913/2020 и от 11 апреля 2024 года № 303ЭС24-3549 по делу                                   № А51-8824/2023 не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку данные судебные акты не имеют преюдициального значения для рассматриваемого дела и, более того, из содержания судебных актов по указанным делам не следует, что судами всех инстанций обсуждался вопрос о соотношении части 2 статьи 7.24 и части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации.

Можно также отметить, что в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2018 года № 50-АД19-4, от 17 октября 2022 года № 4-АД22-24-К1 и от 23 октября 2023 года № 5-АД23-72-К2 поддержана позиция судов о том, что противоправные действия (бездействие) юридических лиц, выразившиеся в несоблюдении специальных условий (правил) эксплуатации объектов гражданской обороны, в том числе не поддержании в постоянной готовности защитных сооружений, находящихся в федеральной собственности и переданных этим юридическим лицам, должны быть квалифицированы по части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

В пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что, несмотря на обязательность указания в протоколе об административном правонарушении наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2 статьи 28.2 КоАП Российской Федерации, конкретной статьи КоАП Российской Федерации или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП Российской Федерации относит к полномочиям судьи.

Если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП Российской Федерации, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу. В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае санкция части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации предусматривает административное наказание для юридических лиц в размере от 20 до 30 тысяч рублей; части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации – от 50 до 100 тысяч рублей.

Поскольку санкция части 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации предусматривает более строгое наказание в сравнении с санкцией части 2                 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, и в случае переквалификации действия лица, привлекаемого к административной ответственности, ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствуют основания для привлечения Автономного учреждения к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией.

При этом судом первой инстанции установлено, что согласно                  статье 23.1 КоАП Российской Федерации рассмотрение дел о привлечении к ответственности на основании статьи 20.7 КоАП Российской Федерации не относится к компетенции арбитражных судов.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП Российской Федерации не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

Таким образом, исходя из приведенной правовой позиции, суд первой инстанции должен был вместо принятия решения об отказе в привлечении к административной ответственности вынести определение о прекращении производства по делу.

Вместе с тем сложившаяся правоприменительная практика Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации свидетельствует о необходимости в подобных ситуациях применять в приоритетном порядке разъяснения, содержащиеся в пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

В частности, изложенное подтверждается определениями Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2018 года № 305-АД17-18495, от 17 марта 2020 года № 310-ЭС19-21527, от 31 октября 2022 года № 305-ЭС22-12867 и от 31 марта 2023 года № 302-ЭС22-24343, пунктом 48 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2018 года.

Кроме того, оставляя без изменения решение суда первой инстанции об отказе в привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

В пункте 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2017 года, в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2017 года № 308-АД1614090, от 31 мая 2017 года           № 305-АД16-21106, от 21 июля 2017 года № 305-АД17-3092, от 2 августа           2017 года № 305-АД17-2954 и от 2 августа 2017 года № 305-АД17-2961, постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 года № 10196/05, от 14 июня 2007 года                   № 2372/07, 11 сентября 2007 года № 3585/07 и от 7 октября 2008 года               № 5196/08 указано, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Сроки давности привлечения к административной ответственности определены статьей 4.5 КоАП Российской Федерации (по вменяемому автономному учреждению правонарушению такой срок составляет 90 дней), при этом данный Кодекс не допускает возможности перерыва, восстановления или продления подобного срока, на что неоднократно обращалось внимание высшими судебными инстанциями (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июля 2019 года № 1837-О и пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 июня 2012 года № 17769/11 также указано, что поскольку срок давности привлечения к административной ответственности не подлежит восстановлению, суд в случае его пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении такой срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (части 1.1 и 2 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации).

В рассматриваемом случае административное правонарушение было обнаружено 13 июня 2024 года, а постановление о возбуждении дела об административном правонарушении было вынесено 20 июня 2024 года.

Таким образом, 90-дневный срок давности привлечения учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации (равно как и по части 1 статьи 20.7 этого же Кодекса) на момент принятия настоящего постановления в любом случае истек. При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что с апелляционной жалобой прокурор обратился в суд уже за пределами срока давности привлечения к ответственности (24 сентября 2024 года).

В пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что при рассмотрении дела после отмены судебного акта, которым было отказано в привлечении лица к административной ответственности, следует иметь в виду, что лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если к моменту вынесения нового судебного акта истекли сроки давности, установленные статьей 4.5 КоАП Российской Федерации.

Следовательно, у суда апелляционной инстанции в любом случае отсутствуют правовые основания для привлечения Автономного учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации (даже если он посчитал бы выводы суда первой инстанции о неправильности квалификации допущенного правонарушения ошибочными).

Доводы же прокуратуры о наличии в действиях Автономного учреждения состава вмененного ему административного правонарушения не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание и оценены по существу, равно как не могут быть сделаны выводы о наличии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.7 КоАП Российской Федерации, по следующим причинам.

В постановлениях от 11 июня 2015 года № 302-АД14-4931 и от                  29 сентября 2015 года № 308-АД15-4338, Верховным Судом Российской Федерации сформирован правовой подход, в соответствии с которым:

- истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении;

- по истечении сроков давности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, обсуждаться не может;

- КоАП Российской Федерации не содержит нормы, предусматривающей возможность формулировать по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности выводы о виновности лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, в совершении административного правонарушения.

Таким образом, по общему правилу, при отказе в привлечении лица к административной ответственности по мотиву истечения установленного статьей 4.5 КоАП Российской Федерации срока давности арбитражный суд должен ограничиться только установлением данного обстоятельства и не исследовать вопросы о наличии или отсутствии в действиях (бездействии) лица события и состава вменяемого ему административного правонарушения.

В пункте 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года № 9-П указано, что производство по делам об административных правонарушениях имеет своими целями, прежде всего, защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от правонарушений, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод. Административное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению административного судопроизводства, что и отказ от административного преследования невиновных.

Поскольку административные правонарушения, которые в отличие от преступлений, влекущих наступление уголовной ответственности, представляют собой меньшую общественную опасность и, по общему правилу, влекут менее строгие меры административной ответственности, имеют для граждан не столь значительные негативные последствия, федеральный законодатель, реализуя свое полномочие по правовому регулированию административной ответственности и административной процедуры, вправе определять пределы целесообразности публичного преследования таким образом, чтобы обеспечить наряду с эффективной государственной, в том числе судебной, защитой прав граждан процессуальную экономию, оперативность при рассмотрении дел и профилактику правонарушений.

Этим, в частности, обусловлено установление в КоАП Российской Федерации в качестве основания прекращения дела истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (пункт 6 части 1 статьи 24.5). При этом в силу презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП Российской Федерации) лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено ввиду истечения сроков давности, считается невиновным, то есть государство, отказываясь от преследования лица за административное правонарушение, не ставит более под сомнение его статус в качестве невиновного и, более того, признает, что не имеет оснований для опровержения его невиновности.

Продолжение публичного преследования за административное правонарушение, не имеющее существенной общественной опасности в сравнении с преступлением, по истечении установленных законом сроков давности являлось бы излишним с точки зрения задач законодательства об административных правонарушениях, не оправдывало бы усилий по установлению события и состава административного правонарушения и не способствовало бы повышению эффективности публичного преследования и профилактического значения административной ответственности.

Следовательно, положение пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации, предполагая прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, не допускает необоснованного ухудшения правового положения лица и не может рассматриваться как противоречащее целям защиты его прав и свобод.

Положение пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации предполагает, что в случае, когда производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, проверка и оценка выводов юрисдикционного органа о наличии в действиях конкретного лица состава административного правонарушения не исключаются.

Вместе с тем, по смыслу правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года № 9-П, после истечения срока давности привлечения к административной ответственности требовать пересмотра соответствующего правоприменительного акта юрисдикционного органа вправе только лицо, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении.

Административный же орган подобными полномочиями не наделен.

В рассматриваемом случае, учитывая, что на момент вынесения настоящего постановления 90-дневный срок давности привлечения           Автономного учреждения к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, равно как и по части 1 статьи 20.7 того же Кодекса, уже истек, суд апелляционной инстанции в силу приведенной выше правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации не может высказываться и давать оценку о наличии в действиях учреждения состава вмененного ему прокурором или определенного судом первой инстанции административного правонарушения.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции, считает необходимым оставить обжалуемый судебный акт об отказе в привлечении учреждения к административной ответственности без изменения.

Рассмотрев апелляционную жалобу прокурора Шенкурского района на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2024 года по делу № А05-7998/2024, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268–271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2024 года по делу № А05-7998/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора Шенкурского района – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Архангельской области.


Судья

Г.Г. Ячменёв