Решение от 26 марта 2018 г. по делу № А54-9846/2017

Арбитражный суд Рязанской области

ул. Почтовая, 43/44, г. Рязань, 390000; факс (4912) 275-108;

http://ryazan.arbitr.ru; e-mail: info@ryazan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А54-9846/2017
г. Рязань
26 марта 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 23 марта 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 26 марта 2018 года.

Арбитражный суд Рязанской области в составе судьи Костюченко М.Е.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственной инспекции жилищного и строительного надзора Рязанской области (ОГРН <***>; г. Рязань)

к Администрации муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области (ОГРН <***>; Касимовский район, р.п.Елатьма)

при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области (ОГРН <***>, 390046, <...>),

о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

в судебном заседании 16.03.2018 объявлялся перерыв до 23.03.2018

при участии в судебном заседании:

от административного органа - ФИО2- представитель по доверенности от 23.03.2017 № 6; ФИО3 представитель по доверенности от 16.03.2018 № 2;

от лица, привлекаемого к административной ответственности, - ФИО4, представитель по доверенности от 03.05.2017 № 62АБ0853966, личность установлена на основании паспорта;

от третьего лица - не явился, извещен надлежащим образом,

установил:

Государственная инспекция жилищного и строительного надзора Рязанской области (далее - административный орган, инспекция) обратилась в арбитражный суд к Администрации муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области (далее - лицо, привлекаемое к административной ответственности, Администрация) с заявлением о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определением суда от 19.01.2018 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление архитектуры и градостроительства Рязанской области.

Представитель третьего лица в судебное заседание не явился. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводилось в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания в порядке, предусмотренном статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного органа заявленные требования поддержали.

Представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, требования отклонил.

Из материалов дела следует, что Администрация ведет строительные работы на объекте капитального строительства - «Инженерные сети и сооружения второй очереди комплексной жилой застройки (44 индивидуальных жилых домов) по ул. Есенина в р.п. Елатьма Касимовского района Рязанской области (Автомобильная дорога. I пусковой комплекс)», расположенного по адресу: <...>.

05.09.2017 инспекция выдала Администрации предписание № МП-38, состоящее из 20 пунктов, об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства.

Указанное предписание Администрацией не оспаривались.

Срок исполнения предписания был установлен до 01.11.2017 года. Предписание в части пунктов с 6-20 было продлено до 01.12.2017 , в остальной части предписание не продлевалось.

Извещением 649-17 от 01.11.2017 Администрация уведомила инспекцию об устранении нарушений, указанных в предписании от 05.09.2017 № МП-38.

На основании приказа от 10.11.2017 № 617с административный органом была проведена внеплановая проверка вышеуказанного объекта капитального строительства.

В результате поверки было установлено, что не выполнено песчаное основание в соответствии с требованиями положительного заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 лист. 21 (не исполнен пункт 2 предписания № МП-38 от 05.09.2017).

Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки от 16.11.2017 № 872.

27.11.2017 должностным лицом инспекции в присутствии главы администрации муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области ФИО5 составлен протокол № МП - 22 об административном правонарушении в области строительства.

На основании части 2 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) инспекция обратилась в суд с заявлением о привлечении Администрации к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Рассмотрев и оценив материалы дела, суд считает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, исходя при этом из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт совершения его лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Санкцией этой нормы предусмотрено наложение на юридических лиц штрафа в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать требованию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменяется юридическому лицу. От установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения. При этом неисполнение требований предписания, не соответствующих закону, не образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Таким образом, в предмет исследования по настоящему делу входит, в том числе и оценка законности предписания административного органа, за неисполнение которого привлекается к административной ответственности заявитель по делу.

В соответствии с частью 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу ч. 3 ст. 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов.

В пункте 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ определено, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (часть 6 статьи 54 ГрК РФ).

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Также, при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

Согласно пункту 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение), задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Пунктом 9 названного Положения предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Судом установлено, что Администрация ведет строительные работы по строительству автомобильной дороги по ул. Есенина в р.п. Елатьма Касимовского района Рязанской области на основании проектной документации, разработанной ООО "Строй-проект" и имеющей положительное заключение, выданное Главным управлением архитектуры и градостроительства Рязанской области от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15.

В ходе проведения проверки инспекцией сделан вывод о том, что Администрацией не исполнен пункт 2 предписания от 05.09.2017№ МП-38, а именно: не выполнено песчаное основание в соответствии с требованиями положительного заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 лист. 21.

Как пояснил представитель административного органа в судебном заседании, в соответствии с требованиями проектной документации (лист 21) высота песчаного основания должна составлять 0,3 м, в то время как фактически она составляет от 0,17 м до 0,4 м.

Судом установлено, что на стр. 21 заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 указано, что земляное полотно участков автодороги запроектировано в небольшой насыпи высотой 0,3 м в соответствии с требованиями РНГП 3.10-2010 (региональные нормативы градостроительного проектирования "Обустройство улично-дорожной сети населенных пунктов Рязанской области", утверждены постановлением Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 27.04.2011 № 4-01-33).

Согласно пункту 3.8. поперечный профиль земляного полотна улиц и дорог городов и сельских поселений (в т.ч. с проезжей частью, обочинами, системой водоотвода и другими элементами по техническим параметрам, характерным для автомобильных дорог общего пользования) следует проектировать, как правило, в "нулевых отметках" (в уровне отметок планировки прилегающей территории).

При соответствующем технико-экономическом обосновании допускается проектировать поперечный профиль в насыпи (выемке) высотой не более 0,3 м, с устройством откоса насыпи не круче 1:4.

Согласно пункту СП 34.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 2.05.02-85* (в редакции на момент составления положительного заключения государственной экспертизы) высота насыпи: Расстояние по вертикали от естественного уровня земли до низа дорожной одежды, определяемое по оси земляного полотна.

В соответствии с пунктом 7.1 СП 34.13330.2012 земляное полотно предусматривают с учетом категории дороги, типа дорожной одежды, высоты насыпи и глубины выемки, свойств грунтов, используемых в земляном полотне, условий производства работ по возведению полотна, природных условий района строительства и особенностей инженерно-геологических условий участка строительства, опыта эксплуатации дорог в данном районе, исходя из обеспечения требуемых прочности, устойчивости и стабильности как самого земляного полотна, так и дорожной одежды при наименьших затратах на стадиях строительства и эксплуатации, а также при максимальном сохранении ценных земель и наименьшем ущербе окружающей природной среде.

Согласно пункту 7.2. СП 34.13330.2012 земляное полотно включает в себя следующие элементы: верхнюю часть земляного полотна (рабочий слой); тело насыпи (с откосными частями); основание насыпи; основание выемки; откосные части выемки; устройство для поверхностного водоотвода; устройства для понижения или отвода грунтовых вод (дренаж); поддерживающие и защитные геотехнические устройства и конструкции, предназначенные для защиты земляного полотна от опасных геологических процессов (эрозии, абразии, селей, лавин, оползней и т.п.).

Учитывая изложенное, высота насыпи и высота песчаного основания понятия не тождественные.

Судом установлено, что на странице 21 положительного заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 требования к песчаному основанию не установлены.

При таких обстоятельствах пункт 2 предписания от 05.09.2017№ МП-38, обязывающий Администрацию выполнить песчаное основание в соответствии с требованиями, изложенными на стр. 21 положительного заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 является неисполнимым, а, следовательно, незаконным.

Поскольку само предписание является неисполнимым и незаконным, его неисполнение Администрацией не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, как пояснил представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области, требования Инспекции в части устройства всей дорожной одежды (в том числе и песчаного основания) в пределах 30-сантиметровой насыпи неправомерны. Технология устройства дорожной одежды и окончательные отметки низа песчаного основания должны быть определены проектом производства работ, составляемым подрядной строительной организацией.

На чертеже проектной документации «Поперечные профили конструкции земляного полотна» представлены схемы типовых решений поперечного профиля земляного полотна, применяемого на всем протяжении автодороги. Дорога запроектирована в небольшой насыпи высотой 30 см от поверхности земли, с заложением откосов 1:4. Приведенная выноска с указанием материалов и толщины слоев дорожной одежды на схемах дана для возможной комплексной оценки прочности и устойчивости дорожного полотна, но никак не подразумевает устройство всей дорожной одежды минимальной толщиной 56 см в рамках проектируемой 30-сантиметровой насыпи. В проекте высотные отметки основания дорожной одежды на всем протяжении расположены ниже планировочных отметок земли, соответственно для укладки дорожной одежды требуется устройство выемки.

Представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области пояснил, что высота песчаного основания согласно проектной документации составляет от 0,17 м до 0,4 м.

В свою очередь, представитель Администрации пояснил, что проект производства работ подрядной организацией не составлялся, а оформлялись только акты освидетельствования скрытых работ с приложением к ним ведомости промеров толщины, степени уплотнения основания. Согласно данным документам высота выполненного песчаного основания составляет от 0,17 м до 0,4 м, что соответствует проектной документации.

Каких-либо несоответствий выполненных работ указанным документам инспекцией не установлено.

Согласно пункту 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Таким образом, бремя доказывания в данном случае лежит на административном органе.

Вместе с тем, в ходе судебного разбирательства представители инспекции не представили доказательства, свидетельствующие о том, что выполненное Администрацией песчаное основание не соответствует требованиями положительного заключения экспертизы проектной документации от 28.09.2015 № 62-1-5-0252-15 лист. 21, а также проектной документации.

При таких обстоятельствах требования Государственной инспекции жилищного и строительного надзора Рязанской области удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Тула) через Арбитражный суд Рязанской области.

На решение, вступившее в законную силу, может быть подана кассационная жалоба в Арбитражный суд Центрального округа через Арбитражный суд Рязанской области в порядке и сроки, установленные статьей 181, частью 4.1 статьи 206, статьями 275, 276, частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья М.Е. Костюченко