Постановление от 7 июля 2017 г. по делу № А76-23516/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-3919/17

Екатеринбург

07 июля 2017 г.


Дело № А76-23516/2016


Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2017 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Вдовина Ю.В., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу заместителя Карталинского городского прокурора Зубова Н.В. (далее – прокурор) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2017 по делу А76-23516/2016 Арбитражного суда Челябинской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыли представители:

общества с ограниченной ответственностью «Юридическая компания Альянс» (далее – общество) – Сеньков А.А., директор, (решение общего собрания от 20.02.2017 № 3);

акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» - Коршунова А.А. (доверенность от 09.01.2017);

заместителя Карталинского городского прокурора Зубова Н.В. - Бондаренко Д.Ю. (доверенность от 15.06.2017; удостоверение ТО № 225424), Москвитин Н.Н. (удостоверение ТО № 212873).

Общество обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к прокурору о признании незаконным решения об отказе в принятии мер прокурорского реагирования, оформленного в виде письма от 01.09.2016 № 348ж-2016.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество «Михеевский горно-обогатительный комбинат».

Решением суда от 19.12.2016 (судья Белый А.В.) в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2017 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе прокурор просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права и неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам.

Заявитель жалобы указывает на то, что в ч. 1 ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) содержится перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором; при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта Российской Федерации, однако обязанность по вынесению мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении возложена на прокурора только в части отказа в возбуждении дел о нарушениях, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 Кодекса, с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса; правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 Кодекса, не отнесено к числу дел, возбуждаемых исключительно прокурором и перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 Кодекса.

Прокурор, ссылаясь на п. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», считает, что вынесение определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, не перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 Кодекса, может свидетельствовать о подмене деятельности административно-юрисдикционных органов, уполномоченных на их рассмотрение; вынесение прокурором определений об отказе в возбуждении дел, не указанных в ч. 1 ст. 28.4 Кодекса, означает невозможность последующего принятия соответствующего процессуального решения по делу (в том числе возбуждение административного расследования) уполномоченными на то административными органами.

Заявитель жалобы указывает на то, что согласно разъяснениям, содержащимся в п. 26 приказа Росреестра от 03.05.2017 № П/0206 «Об обзоре обобщения и анализа Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии правоприменительной практики при осуществлении государственного надзора (контроля)», Правительство Российской Федерации разграничило полномочия по осуществлению надзора за соблюдением требований земельного законодательства в Положении о государственном земельном надзоре (постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1); в диспозиции ч. 1 ст. 23.21 Кодекса законодатель определил исключения в рассмотрении дел об административных правонарушениях органами, осуществляющими государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения, полномочия которых определены ст. 23.15 Кодекса. Таким образом, Росреестр и его территориальные органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, 7.34, ч. 1, 3 и 4 ст. 8.8, ст. 10.9, 10.10 Кодекса (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и земель сельскохозяйственного назначения), в том числе и совершенные на землях сельскохозяйственного назначения.

По мнению прокурора, информационное сообщение, выраженное в письмеот 01.09.2016 № 348ж-2016, не лишает общество права на обращениев соответствующий административный орган, непосредственно уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 Кодекса, и получение соответствующего процессуального решения; письмо прокурора не нарушает права заявителя в сфере экономической или иной предпринимательской деятельности, как основного условия для их удовлетворения по правилам ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; фактическое вынесение процессуального решения по обращению общества не приведет к восстановлению прав в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, поскольку истекли сроки давности привлечения к административной ответственности, предусмотренные ст. 4.5 Кодекса.

Заявитель жалобы указывает на то, что в 2016 году от общества в Карталинскую городскую прокуратуру поступило порядка семи обращений о привлечении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» к административной ответственности, в 2017 году порядка трех обращений, по одним и тем же составам административных правонарушений; дело об административном правонарушении по ст. 7.1 Кодекса в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» возбуждено прокурором 22.08.2016, а на следующий день 23.08.2016 в прокуратуру от общества вновь поступает аналогичное заявление; 01.09.2016 обществу дан ответ в письме от 01.09.2016 № 348ж-2016; в настоящее время между данными юридическими лицами существует спор о праве (дело № А76-21959/2016 Арбитражного суда Челябинской области); по результатам рассмотрения возбужденного прокурором дела в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» постановлением заместителя главного государственного инспектора Карталинского муниципального района по использованию и охране земель от 07.09.2016 производство № 13-08/16 прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности; решением от 18.10.2016 № 5 Управление Росреестра по Челябинской области отклонило протест заместителя Карталинского прокурора, постановление о прекращении производства по делу от 07.09.2016 № 13-08/16 утверждено; указанные обстоятельства нашли свое отражение в рамках дела № А76-27171/2016 Арбитражного суда Челябинской области.

Акционерное общество «Михеевский горно-обогатительный комбинат» представило отзыв на кассационную жалобу, в котором поддерживает доводы прокурора и просит отменить обжалуемый судебный акт апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в Карталинскую городскую прокуратуру 21.07.2016 (вх. № 276ж-2016) поступило обращение общества по факту самовольного занятия акционерным обществом «Михеевский горно-обогатительный комбинат» земельного участка с кадастровым номером 74:08:5801003:135; на основании данного обращения Карталинской городской прокуратурой в рамках проведенной проверки 22.08.2016 было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» по ст. 7.1 Кодекса в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 74:08:5801003:51, 74:08:5801003:52, 74:08:5801003:28, 74:08:5801007:135, 74:08:5801007:136, 74:08:5801007:137.

В Карталинскую городскую прокуратуру 23.08.2016 вх. № 348ж-2016 от общества поступило аналогичное обращение по факту самовольного занятия акционерным обществом «Михеевский горно-обогатительный комбинат» земельного участка с кадастровым номером 74:08:2801003:52.

В письме от 01.09.2016 № 348ж-2016 прокурор указал на отсутствие оснований для принятия мер прокурорского реагирования в связи с возбуждением в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» дела об административном правонарушении по ст. 7.1 Кодекса, в том числе в отношении земельного участка с кадастровым номером 74:08:2801003:52.

Общество, полагая, что уклонение прокурора от вынесения мотивированного определения, предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 Кодекса, нарушает его права и создает препятствия в реализации права на обжалование решения по делу об административном правонарушении, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из необоснованности требований общества и об отсутствии со стороны прокурора нарушений требований законодательства по рассмотрению обращений граждан.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленное требование, сделав вывод о том, что решение об отказе в принятии мер прокурорского реагирования, оформленное в виде письма от 01.09.2016 № 348ж-2016, является незаконным и нарушает права общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1, 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (ст. 10 Закона № 2202-1).

В силу п. 1, 2 ст. 22 Закона № 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в ст. 21 данного закона, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указанным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный названным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации установлен Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 (далее - Инструкция № 45).

Инструкцией № 45 установлен единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Согласно п. 2.1 Инструкции № 45 установленный данной инструкцией порядок рассмотрения обращений распространяется на все обращения, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами или федеральными законами, предусматривающими специальный порядок рассмотрения, что соответствует ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Специальный порядок рассмотрения предусмотрен Кодексом по заявлениям, указывающим на факт совершения административного правонарушения (ст. 28.1, 28.4 Кодекса).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2016 № 943-О указал, что обращение граждан, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения в силу ст. 28.1 Кодекса являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (п. 3 ч. 1) и подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, которые при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, могут возбудить дело об административном правонарушении (ч. 2 и 3); в случае же отказа в возбуждении данного дела указанными должностными лицами выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5).

Таким образом, обращения граждан, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях. Принятие решения по заявлению о возбуждении дела об административном правонарушении письмом, действующим законодательством не предусмотрено.

В соответствии с п. 2.2 приказа Генпрокуратуры России от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» по результатам рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений, в том числе материалов из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, указывающих на наличие, события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 28.4 Кодекса, при отсутствии оснований для административного преследования выносить мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 Кодекса).

Судом апелляционной инстанции установлено, что общество, указывая на факт самовольного занятия земельного участка третьим лицом, обратилось к прокурору с заявлением о принятии мер прокурорского реагирования, возбуждении в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» дела об административном правонарушении по ст. 7.1 Кодекса; в ответ на указанное обращение прокурор в письме от 01.09.2016 № 348ж-2016 сообщил об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования, поскольку в рамках проведенной ранее проверки возбуждено дело об административном правонарушении в отношении акционерного общества «Михеевский горно-обогатительный комбинат» по ст. 7.1 Кодекса; фактически в данном письме прокурором отказано обществу в возбуждении дела об административном правонарушении без вынесения мотивированного определения об отказе в возбуждении данного дела.

При указанных обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение об отказе в принятии мер прокурорского реагирования, оформленное в виде письма от 01.09.2016 № 348ж-2016, является незаконным и нарушает права общества в сфере экономической деятельности.

Оснований для переоценки вывода суда, установленных им фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

Доводы прокурора, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как они не опровергают вывод суда, были предметом его рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2017 по делу А76-23516/2016 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу заместителя Карталинского городского прокурора Зубова Н.В. – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий О.Г. Гусев


Судьи Ю.В. Вдовин


Т.П. Ященок