Решение от 3 декабря 2020 г. по делу № А52-2868/2020

Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А52-2868/2020
город Псков
03 декабря 2020 года
Резолютивная часть решения оглашена 26 ноября 2020 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Судаковой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области (адрес: 180000, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (адрес: 180017, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным акта от 24.04.2020 №4/44-20,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2 - представитель по доверенности,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области: ФИО3 – представитель по доверенности (явка после перерыва),

установил:

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области (далее – заявитель, Управление Минюста) обратилось в суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее – ответчик, антимонопольный орган, УФАС) с заявлением о признании недействительным акта от 24.04.2020 №4/44-20.

В судебном заседании 19.11.2020 представитель заявителя свои требования поддержал. Просил признать незаконным акт №4/44-20 от 24.04.2020, ссылаясь на то, что исходя из содержания оспариваемого акта выводы по результатам проверки о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а именно положений части 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44, Закона о контрактной системе), части третьей статьи 11 Закона РФ от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (далее - Закона №2487-1), пункта 1 приложения к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 №587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее - постановлению №587) сделаны в отношении иного субъекта – Комитета юстиции по Псковской области. Антимонопольный орган, ссылаясь на то, что Министерство юстиции по Псковской области является органом исполнительной власти субъекта РФ, указывает на то, что охрана зданий может осуществляться путем оказания услуг частными охранными организациями. Вместе с тем, заявитель обращает внимание на то, что Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органам исполнительной власти, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области является его территориальным органом. Таким образом, на объекты заявителя, как территориального органа исполнительной власти, в силу положений части 3 статьи 11 Закона №2487-1 и пункта 1 приложения к постановлению №587 частная охранная деятельность не распространяется, в связи с чем антимонопольным органом в своем акте необоснованно сделан вывод о наличии в действиях заявителя нарушений Закона № 44. Также указывает, что резолютивная часть содержит незавершенную формулировку о действиях лица, в отношении которого проводилась проверка, что в силу своей неопределенности не позволяет уяснить её смысл. Также заявителем в судебном заседании представлена позиция от 13.11.2020 №60/01-2358 на дополнительный отзыв от 15.10.2020, согласно которому заявитель обращает внимание на новые доводы антимонопольного органа, не изложенные им в акте.

Представитель ответчика в судебное заседание 19.11.2020 не явился, 18.11.2020 антимонопольным органом представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя по причине болезни. Позицию, изложенную ранее, поддерживает в полном объеме.

В судебном заседании от 19.11.2020, учитывая отсутствие позиции антимонопольного органа, а также представление дополнительной позиции заявителя непосредственно в судебном заседании, суд объявил перерыв до 26.11.2020.

В судебном заседании 26.11.2020 заявитель поддержал свои требования, просил признать оспариваемый акт недействительным.

Представитель ответчика в судебном заседании 26.11.2020 просил в удовлетворении заявления отказать, поддерживая свою позицию, дополнительно изложенную в отзыве от 25.11.2020.

Представитель антимонопольного органа считает, что в действиях заказчика установлено нарушение части 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Закона №44, а именно заказчик должен выбирать способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. УФАС обращает внимание, что оспариваемый акт содержит причинно-следственную связь между заключением контракта с единственным исполнителем и нарушением пункта 6 части 1 статьи 93 Закона №44.

Изучив представленные сторонами письменные позиции, выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав имеющиеся документы, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу.

17.01.2020 в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области поступили уведомления о заключении государственных контрактов №448 от 16.01.2020 и №1 от 16.01.2020 Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области с Федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» Росгвардии по Псковской области (Филиал Федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Росгвардии по Псковской области) (далее - ФГУП «Охрана Росгвардии») на основании п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

На основании приказа №7 от 25.02.2020 «О проведении внеплановой камеральной выборочной проверки» антимонопольный орган провел внеплановую камеральную выборочную проверку в отношении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области (место нахождения: д.4, ул. Гоголя, <...>). Срок проведения с 25.02.2020 по 25.03.2020. Предметом проверки явились закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) – на оказание услуг по охране здания и по техническому обслуживанию комплекса средств охраны на объекте Управления по адрес: 180000, <...>. Целью и задачей проверки являлись – проверка наличия признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ, а именно принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных нужд.

Приказом №33 от 25.03.2020 срок проведения внеплановой камеральной выборочной проверки соблюдения требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в отношении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области продлен до 25.04.2020.

УФАС 24.04.2020 составлен акт №4/44-20 по результатам внеплановой камеральной выборочной проверки, резолютивная часть которого сформулирована следующим образом: «1. Признать в действиях Министерства юстиции Псковской области ч. 5 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 2. Материалы дела передать уполномоченному сотруднику Псковского УФАС России для проведения административного расследования по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ».

29.07.2020 антимонопольным органом было вынесено определение об исправлении технической ошибки в акте №4/44-20 по результатам внеплановой камеральной выборочной проверки, в соответствии с котором была исправлена техническая ошибка - по тексту вместо «Комитет юстиции Псковской области», «Министерство юстиции Псковской области» определено читать «Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области».

Управление Минюста, считая, что акт №4/44-20 от 22.04.2020, вынесен в отношении другого лица, выводы, содержащие в акте не соответствуют действительности, обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Оценив представленные доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемых решений закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемых решений, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых решений, возлагается на орган, который принял решение (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, по смыслу статей 198, 201 АПК РФ условиями принятия арбитражным судом решения о признании незаконным решения государственного органа являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав и оценив оспариваемый акт проверки, суд первой инстанции приходит к выводу о том, что он обладает признаками ненормативного правового акта, и может быт обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Управление Минюста, обращаясь в суд с заявлением о признании акта №4/44-20 от 22.04.2020 недействительным ссылается на то, что данный акт содержит выводы о нарушении Закона о контрактной системе в отношении другого субъекта, а именно органа исполнительной власти Псковской области - Комитета юстиции по Псковской области, выводы о возможности осуществление услуг по охране зданий частными охранными организациями не соответствует закону. А также указывает на то, что на объекты заявителя, как территориального органа исполнительной власти, в силу положений части 3 статьи 11 Закона №2487-1 и пункта 1 приложения к постановлению №587 частная охранная деятельность не распространяется, в связи с чем антимонопольным органом в своем акте необоснованно сделан вывод о наличии нарушений Закона № 44.

Законом № 44 регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (пункт 1 статьи 1 названного Закона).

Статьей 6 Закона №44 установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Закона № 44 контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу части 1 статьи 24 Закона №44 заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона №44 закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае, когда закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране».

В соответствии со статьей 11 Закона №2487-1 частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 №57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (далее - Перечень № 587).

В пункт 1 Перечня №587 включены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов Федеральной налоговой службы), иные государственные органы Российской Федерации; на указанные объекты частная охранная деятельность не распространяется, соответственно они подлежат государственной охране.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1863-О-О установление указанных выше объектов, как подлежащих государственной охране, направлено на надлежащее обеспечение их безопасности ввиду их особого статуса.

Как следует из содержания акта №4/44-20 от 22.04.2020, антимонопольный орган установив, что Комитет юстиции Псковской области (он же по акту антимонопольного органа Министерство юстиции Псковской области) является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем охрана административного здания данного органа, не является объектом государственной охраны, а соответственно охрана здания может осуществляться путем оказания услуг частными охранными организациями.

В обоснование того, что Комитет юстиции Псковской области является органом исполнительной власти УФАС ссылается на постановление Администрации Псковской области от 17 августа 2009 г. № 308, Закон Псковской области от 19 февраля 2002 г. № 174-оз «О системе органов исполнительной власти Псковской области», указ Губернатора области от 26 октября 2018 г. № 62-УГ «О структуре органов исполнительной власти Псковской области и структуре Аппарата Администрации Псковской области», которыми утверждено Положение о Комитете юстиции Псковской области. Согласно Положению Комитет юстиции Псковской области является органом исполнительной власти области, осуществляющим государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей, государственной регистрации актов гражданского состояния, по управлению архивным делом на территории области, а также в сфере нотариата и адвокатуры в пределах своей компетенции.

Данные обстоятельства явились основанием для признания в действиях Министерства юстиции Псковской области нарушений ч. 5 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а именно размещение закупки у единственного поставщика.

Вместе с тем, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации (Указ Президента РФ от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»).

Приказом №26 от 03.03.2014 Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» утверждено Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации; утвержден перечень управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации Управление Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации является территориальным органом Минюста России, действующим на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области входит в перечень управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации (позиция №57).

Таким образом, Комитет юстиции Псковской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области являются различными органами власти. При этом, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области является федеральным органом исполнительной власти, Комитет юстиции Псковской области - органом исполнительной власти субъекта РФ.

Поскольку, в акте УФАС №4/44-20 от 22.04.2020 анализируется нормативно - правовые акты, регламентирующие деятельность Комитета юстиции Псковской области, а соответственно дается оценка действиям заказчика - Комитета юстиции Псковской области как органа исполнительной власти субъекта РФ, суд приходит к выводу о том, что в оспариваемом акте содержатся выводы в отношении Комитета юстиции Псковской области, а не Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области, в отношении которого проводилась внеплановая камеральная выборочная проверка.

Каких - либо выводов в отношении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области данный акт не содержит.

Исправление технической ошибки в наименовании органа, который указан в акте (определение УФАС от 29.07.2020) не изменяет вывод антимонопольного органа о том, что Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области является органом исполнительной власти, поскольку остальное содержание акта осталось прежнем.

Также суд считает необходимым отметить, что поскольку антимонопольный орган не правильно определил статус Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области, указав его как орган исполнительной власти субъекта РФ, в то время как Управление Минюста является федеральным органом исполнительной власти, то вывод о том, что охрана административного здания органа Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области может осуществляться путем оказания услуг частными охранными организациями является не соответствующим закону.

Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден, в том числе, перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, согласно приложению № 1, а именно: 1. Здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов Федеральной налоговой службы), иных государственных органов Российской Федерации.

Поскольку Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области является федеральным органом исполнительной власти, то в соответствии с Постановлением № 587 на задание Управление Минюста частная охранная деятельность не распространяется, они подлежат государственной охране.

Судом отклоняется довод антимонопольного органа о том, что несмотря на выводы, которые содержатся в акте №4/44-20 от 24.04.2020, касающиеся Комитета юстиции Псковской области, не относятся к Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области, в действиях Управления Минюста по заключению государственных контрактом с единственным поставщиком ( ФГУП «Охрана Росгвардии») имеются признаки нарушения ч. 5 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, поскольку ФГУП «Охрана Росгвардии» не наделено исключительными полномочиями по охране объектов, на которые частная деятельность не распространяется, а соответственно у заявителя отсутствовали основания для заключения контракта с единственным поставщиком.

Между тем, УФАС нарушение, выразившиеся в заключении контрактов с единственным поставщиком (ФГУП «Охрана Росгвардии») ввиду отсутствия у ФГУП «Охрана Росгвардии» исключительных полномочий по охране объектов, на которые частная деятельность не распространяется, заявителю не вменялось. В акте №4/44-20 от 24.04.2020 отсутствует анализ положений государственных контрактов и действующего законодательства, исключающих возможность заключения контрактов с ФГУП «Охрана Росгвардии» как с единственным поставщиком. Исходя из анализа содержания оспариваемого акта и выводов, содержащихся в нем, антимонопольным органом сделан вывод о нарушении Закона о контрактной системе в связи с тем, что услуги по охране здания могут осуществляться и частными охранными организациями. В мотивировочной части акта УФАС иных оснований не указано, соответственно вывод о нарушении Закона № 44- ФЗ сделан только по этим основаниям.

На основании изложенного, принимая во внимание, что недостатки содержания оспариваемого акта, а именно: указание в качестве лица, в действиях которого содержатся признаки нарушения ч. 5 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ Комитета юстиции Псковской области, в отношении которого проверка не проводилась, отсутствие выводов в отношении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области, несоответствие закону вывода о том, что охрана административного здания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Псковской области может осуществляться путем оказания услуг частными охранными организациями, отсутствие иных оснований для признании в действиях заказчика нарушений Закона № 44- ФЗ, являются невосполнимыми, что не позволяет признать достаточность и правомерность его принятия.

При таких обстоятельствах в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ соответствие оспариваемого акта Закону № 44-ФЗ УФАС не доказано. Актом №4/44-20 от 24.04.2020 нарушаются права заявителя, поскольку предусматривают для него негативные последствия, в том числе привлечение его к административной ответственности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

При таких обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается, так как заявитель, в силу пункта 1.1. части 1 статьи 333.37 НК РФ освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в суд.

Руководствуясь статьей 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать недействительным Акт Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области №4/44-20 от 24.04.2020 по результатам внеплановой камеральной выборочной проверки от 24.04.2020.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

Судья Н.В. Судакова