Решение от 26 марта 2018 г. по делу № А15-5540/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А15-5540/2018
26 марта 2018 года
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 22 марта 2018 года Решение изготовлено в полном объеме 26 марта 2018 года

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Цахаева С.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению ООО «Дагтранссервис» (ОГРН <***>) к Администрации г. Махачкалы (ОРН 1020502625219) и к Прокуратуре г. Махачкалы (ОРГН 1020502631490) о признании незаконными постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 № 1975 и протеста и.о. заместителя прокурора Салихова Н.К. от 11.09.2014 в адрес администрации г. Махачкалы об отмене постановления № 728 от 03.04.2014,

с участием в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО2 (ген. директор) и ФИО3, доверенность от 24.10.2017,

от заинтересованного лица – Администрации г. Махачкалы – ФИО4, доверенность от 10.11.2017,

от заинтересованного лица – Прокуратуры РД –ФИО5, доверенность от 18.10.2017 № 08-17-2017,

УСТАНОВИЛ:

ООО «Дагтранссервис» (далее –общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Администрации г. Махачкалы (ОРН 1020502625219) и к Прокуратуре г. Махачкалы (ОРГН 1020502631490) о признании незаконными постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 № 1975 и протеста и.о. заместителя прокурора Салихова Н.К. от 11.09.2014 в адрес администрации г. Махачкалы об отмене постановления № 728 от 03.04.2014.

Определением суда от 21.02.2018 судебное разбирательство по делу отложено на 10 час. 10 мин. 15.03.2018.

В судебном заседании до 13 час. 45 мин. 20.03.2018 и до 15 час. 30 мин. 22.03.2018 объявлены перерывы. В указанное время судебное заседание продолжено с участием представителей лиц, участвующих в деле.

Представители заявителя в судебном заседании заявление поддержали, просили суд его удовлетворить по основаниям и доводам, изложенным в заявлении.

Заинтересованное лицо – Прокуратура г. Махачкалы представила отзыв на заявление, его представитель в судебном заседании заявление не признал, просил суд производство по делу в части требований заявленных к прокуратуре прекратить, в остальной части отказать по основаниям и доводам, изложенным в отзыве на заявление.

Заинтересованное лицо – администрация ГО с внутригородским делением «город Махачкала» представила отзыв на заявление, его представитель в судебном заседании заявление не признал, просил суд в его удовлетворении отказать по основаниям и доводам, изложенным в отзыве на заявление.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев заявление, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд производство по делу в части требований заявленных к прокуратуре прекращает в остальной части в удовлетворении заявления отказывает на основании следующего.

Как следует из материалов дела, постановлением Главы города Махачкалы от 03.04.2014 за № 728 ООО «Дагтранссервис» в собственность предоставлен земельный участок площадью 680 кв.м. для проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с организацией дворовой территории, детских площадок, парковки автотранспорта, по пр. И. Шамиля, в районе домов 6-в, № 10-а, взамен земельного участка на позиции № 44 в МКР-4 Приморского жилого района (постановление Администрации г. Махачкалы от 25.07.1994 № 680. Категория земель – земли населенных пунктов.

11.09.2014 и.о. заместителем прокурора города Махачкалы на постановление главы г. Махачкалы 03.04.2014 за № 728 принесен протест с требованием отменить указанное постановление.

В связи с указанным протестом прокуратуры г. Махачкалы И.О. главы администрации г. Махачкалы вынесено постановление от 18.11.2014 № 1975 об отмене постановления администрации г. Махачкалы от 03.04.2014 № 728.

Считая указанный протест прокурора г. Махачкалы от 11.09.2014 и постановление от 18.11.2014 № 1975 незаконными, общество в порядке гл. 24 АПК РФ обратилось в суд с заявлением об их отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом, самостоятельно определив способы их судебной защиты соответствующие статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс).

На основании пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав (статья 12 Гражданского кодекса) является обеспечение восстановления нарушенного права.

Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса способами, а также иными способами, предусмотренными законом. Под способами защиты гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых

производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав и воздействие на правонарушителя. Следовательно, избираемый способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом отсутствие хотя бы одного из указанных условий является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

При осуществлении надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (статья 1, пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

При реализации надзорных функций прокурор вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 1, пункт 1 статьи 23 Закона о прокуратуре).

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (пункты 2, 4 статьи 23 Закона о прокуратуре).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Соответствующая правовая позиция относительно актов прокурорского реагирования сформулирована в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 N 1865/07 и от 21.10.2008 N 9445/08.

Из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также разъяснений, содержащихся в пункте 5 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167, следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление,

изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 24.02.2005 N 84-О, проверка законности и обоснованности решения прокурора является прерогативой вышестоящих прокуроров и судов общей юрисдикции. Требование о признании незаконным протеста прокурора неподведомственно арбитражному суду и производство по делу в данной части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса, что согласуется с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 21.10.2008 N 9455/08 и от 29.05.2007 N 1865/07.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что акт прокурорского реагирования – протест не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 АПК РФ, так как он не содержит распорядительно-властных предписаний в отношении общества, носит рекомендательный, информационный характер и не порождает обязанность органа местного самоуправления или иного органа по безусловному исполнению содержащегося в нем требования.

С учетом изложенного судом производство по делу в части требований о признании незаконным протеста прокурора г. Махачкалы от 11.09.2014, прекращается.

В остальной части суд в удовлетворении заявленных требований отказывает на основании следующего.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В ч. 4 ст. 7 указанного Федерального закона установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт (ст. Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, с учетом положений данных норм права, решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

Суд установил, что постановлением главы администрации г. Махачкалы № 728 от 03.04.2014 обществу был предоставлен в собственность земельный участок площадью 680 кв.м. для проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с организацией дворовой территории, детских площадок, парковки автотранспорта, по пр. И. Шамиля, в районе домов 6-в, № 10-а, взамен земельного участка на позиции № 44 в МКР-4 Приморского жилого района (постановление Администрации г. Махачкалы от 25.07.1994 № 680. Категория земель – земли населенных пунктов.

Порядок предоставления земельных участков под строительство урегулирован положениями Земельного кодекса Российской Федерации, согласно статьям 30, 30.1 которого продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

При этом несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка в целях жилищного строительства не может повлечь возникновение у застройщика права использовать участок путем осуществления на нем строительства многоэтажного жилого дома. Следовательно, в случае невыдачи разрешения на строительство лицу, которому земельный участок предоставлен с нарушением действующего порядка, либо отмены разрешения, ранее выданного такому лицу, его права нельзя считать нарушенными.

Из постановления администрации г.Махачкалы от 25.07.1994 № 680 следует, что АО «Дагтранссервис» разрешено строительство жилого дома и принять долевое участие в строительстве микрорайна, т.е указанным постановлением ООО «Дагтранссервис» какой-либо земельный участок с определением его размеров, титула владения (собственность, аренда, бессрочное пользование) не выделен.

Постановлением главы администрации города от 05.10.1999 № 1126 земельный участок площадью 24 га в МКР № 4 отведен под строительство жилых домов ООО «Регионгаз». Этим же постановлением отменено решение Махачкалинского горисполкома от 23.07.1987 № 193-в «Об отводе земельного участка под разработку проекта планировки и застройки МКР-4 в Приморском жилом районе по Комсомольскому проспекту ОКСу Горисполкома». Из указанных ненормативных правовых актов следует, что первоначально земельный участок отведен ОКСу горисполкома, ООО «Дагтранссервис» какой-либо земельный участок не предоставлялся.

Кроме того, при предоставлении земельного участка взамен изъятого существенными являются условия и порядок изъятия земельного участка. Какие-либо документы о предоставлении ООО «Дагтранссервис» земельного участка и какие-либо документы о последующем изъятии у него земельного участка заявителем в материалы дела не представлены.

В рассматриваемый период порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта регламентировался статьями 30 - 32 Земельного кодекса (в редакции до 01.03.2015), в которых детально определялась последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивал выбор участка на основе документов

государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформлял результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимал решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно являлось основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действовало в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

В силу пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с таковым.

По правилам подпункта 1 пункта 4 указанной статьи (действовавшей в спорный период) предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта начинается с проведения работ по формированию земельного участка.

Из постановления администрации г. Махачкалы 03.04.2014 № 728 следует, что в нем нет сведений и информации о формировании предоставляемого обществу земельного участка, не указаны уникальные характеристики земельного участка, не назван его кадастровый номер.

Таким образом, предусмотренный в постановлении от 03.04.2014 № 728 способ предоставления обществу земельного участка взамен ранее выделенного земельного участка, фактически является способом преодоления порядка и процедур предоставления земельного участка предусмотренных, статьями 30-38 ЗК РФ, т.е завуалированной

формой предоставления преимуществ и преференций отдельным субъектам предпринимательства.

Кроме того, постановление администрации г. Махачкалы от 03.04.2014 № 728, на котором общество основывает свои права и законные интересы, решением Советского районного суда от 18.09.2015 оставленным без изменения постановлением Президиума Верховного суда Республики Дагестан от 21.09.2016 признано недействительным.

С учетом указанных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспоренное постановление администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 № 1975 не нарушает какие- либо права и законные интересы общества.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Дагестан

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления ООО «Дагтранссервис» о признании незаконными постановления Администрации г. Махачкалы от 18.11.2014 № 1975 отказать.

В части заявления о признании незаконными протеста и.о. заместителя прокурора г. Махачкалы Салихова Н.К. от 11.09.2014 в адрес администрации г. Махачкалы об отмене постановления № 728 от 03.04.2014 производство по делу прекратить.

Решение суда может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня принятия через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Судья С.А. Цахаев