Постановление от 29 января 2020 г. по делу № А60-2771/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075 http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-9382/19

Екатеринбург

29 января 2020 г. Дело № А60-2771/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2020 г. Постановление изготовлено в полном объеме 29 января 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Жаворонкова Д.В., судей Сухановой Н.Н., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Финансового управления в Кушвинском городском округе на решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.07.2019 по делу № А60-2771/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2019 по тому же делу по заявлению Муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 20» (ИНН: 6620007416, ОГРН: 1026601301385) к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе (ИНН: 6620016347, ОГРН: 1106620000519) об оспаривании ненормативного правового акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители Муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 20» - Федосеева Л.Н. (доверенность от 09.01.2020), Давлетшина О.М. (доверенность от 09.01.2020, диплом).

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 20» (далее - заявитель, МАОУ СОШ № 20) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Финансовому управлению в Кушвинском городском округе (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными акт № 01-10 плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Муниципального автономного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы № 20 за 2017 год и истекший период 2018 года от 26.10.2018 в части выводов (заключения) о нецелевом и


экономически неэффективном расходования средств по п. 1 и 2 Раздела 4; признать недействительным предписание № 01/07 от 30.11.2018 (с учетом принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнения исковых требований).

Решением суда первой инстанции от 01.07.2019 (судья Хачев И.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2019 (судьи Голубцов В.Г., Борзенков И.В., Васильева Е.В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит решение и постановление судов отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, считая, что вывод судов о том, что расходы заявителя по договорам подряда обоснованы экономической эффективностью является несостоятельным, сделан при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. Ссылается, что финансовое управление не является контрольно-счетным органом. Акт проверки не подлежит обжалованию.

В представленном отзыве заявитель указывает на законность судебных актов, просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

В силу ч. 1 ч. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает основания для отмены решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела, решением Думы Кушвинского городского округа от 31.08.2017 № 82 «О внесении изменений в решение «О бюджете Кушвинского городского округа на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» и приказом финансового управления в Кушвинском городом округе № 97 от 10 августа 2017 «О внесении изменений в Приложение 1 к порядку составления сводной бюджетной росписи бюджета Кушвинского городского округа, утвержденному приказом финансового управления в Кушвинском городском округе от 22.12.2015 № 165 были внесены изменения в сводную бюджетную роспись и экономия по субсидии направлена на ремонт кабинета (помещения мастерских), на замену оконных блоков ПВХ в помещении пищеблока, на ремонт обеденного зала МАОУ СОШ № 20.

Управление образования Кушвинского городского округа заключило с МАОУ СОШ № 20 соглашение № 121-2017 «О порядке предоставления субсидии муниципальным автономным учреждениям Кушвинского городского


округа на иные цели» от 04 сентября 2017 в сумме 264 961,37 руб. на ремонт кабинета (помещения мастерских).

В ноябре 2017 года МАОУ СОШ № 20 провела процедуру закупки по способу определения подрядчика «запрос котировок» на ремонт кабинета (помещения мастерских) в здании МАОУ СОШ № 20. По итогам процедуры закупки заключен договор на сумму 238000,00 рублей. Экономия по результатам торгов составила - 26 961,37 руб. на основании чего Управление образования Кушвинского городского округа уменьшило сумму в соглашении путем заключения доп. соглашения № 121-2017/01 от 16 ноября 2017 года к соглашению № 121-2017 о порядке и условиях предоставления субсидии муниципальным бюджетным учреждениям Кушвинского городского округа на иные цели.

МАОУ СОШ № 20 заключило договор № 131985 от 13.11.2017 с Индивидуальным предпринимателем Ворсиным Павлом Сергеевичем.

В техническом задании к договору описана работа по установке дверных двупольных и однодольных полотен с использованием материалов, обладающих техническими характеристиками, предусмотренными ГОСТУ 6629-88.

На момент исполнения договора указанный стандарт был отменен и применению подлежал межгосударственный стандарт ГОСТ 475-2016, введенный в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2016 № 1734-ст в качестве национального стандарта Российской Федерации взамен вышеуказанного. В связи с этим, подрядчиком в ходе проведения ремонта было предложено заказчику - МАОУ СОШ № 20 (заявителю) изменение товара «блоки дверные усиленные глухие со сплошным заполнением полотна, оклеенных твердым ДВП, ламинированные с усиленными коробками, нормальной влагостойкости» - на товар, обладающий улучшенными потребительскими характеристиками«двери из натурального материала, филенчатые (массива сосны)», которые надежны в эксплуатации в условиях школы, прочны и долговечны, с масляной окраской изделия (Письмо от 15.11.2017 № 255/1).

Данное изменение обуславливается повышением срока эксплуатации указанного объекта в условиях повышенной стресс-реакции объекта на повреждения в детерминационной среде износа (высокая степень износа объекта общего пользования в образовательном учреждении).

Установленная дверь из массива сосны вместо двери из ДВП отвечает требованиям ГОСТ 475-2016. Срок службы составляет 25-30 лет, дверные полотна прочнее по сравнению с дверными полотнами из древесноволокнистых плит (запланированных в локальном сметном расчете).

Кроме того, техническое задание, прилагаемое к заключенному договору, позволяет Подрядчику принять на себя по обязанность выполнить работу, отвечающую требованиям к качеству, более высоким по сравнению с установленными обязательными для сторон требованиями.

Заинтересованное лицо указывает на нецелевое расходование бюджетных средств. Обосновывая свой вывод, контрольный орган указывает на отсутствие


«блока дверного усиленного глухого со сплошным заполнением полотна, оклеенного твердым ДВП», что подтверждает актом № 3 от 04.10.2018 года повторного визуального осмотра и контрольных замеров, проверки фактического исполнения муниципальных контрактов и договоров, составленного в присутствии представителей заявителя и не принимает во внимание, что взамен указанной двери установлена дверь из массива сосны в соответствии с действующими ГОСТами. Для составления вышеуказанного акта были привлечены заместитель директора по учебно-воспитательной работе, лаборант и делопроизводитель, то есть люди, которые не обладают знаниями, как в области строительства, так и о ходе непосредственного производства работ, включая замену материалов.

Управление образования Кушвинского городского округа заключило с МАОУ СОШ № 20 соглашение № 122-2017 «О порядке предоставления субсидии муниципальным автономным учреждениям Кушвинского городского округа на иные цели» от 04 сентября 2017 в сумме 89084,58 руб. на замену оконных блоков ПВХ в помещении пищеблока.

05 октября 2017 МАОУ СОШ № 20 заключила договор подряда № 01/092017 с Индивидуальным предпринимателем Агафоновой Светланой Сергеевной на замену деревянных оконных блоков на ПВХ в здании МАОУ СОШ № 20, помещении пищеблока по адресу: п. Баранчинский, ул. Победы, 9, на сумму 89 084,58 рублей. Работы были выполнены подрядчик в полном объеме и в установленный договором срок.

В ходе плановой проверки финансовым управлением в Кушвинском городском округе проведены контрольные обмеры выполненных объемов работ.

При визуальном осмотре (акты визуального осмотра и контрольных замеров от 02.10.2018 № 1 и от 04.10.2018 № 3) контрольным органом выявлено, что указанные в акте о приемке выполненных работ по форме КС-2 от 03.11.2017 № 1 на сумму 89 084,58 руб. работы по договору подряда от 05.10.2017 № 01/09-2017 выполнены не в полном объеме, а именно: окна в количестве 6 шт. установлены меньшего размера.

Инженером-сметчиком в присутствии «Подрядчика» выявлено несоответствие размеров оконных блоков их ПВХ условиям договора. С целью уточнения фактических затрат подрядчика им были предоставлены товарная накладная № 456 от 05.20.2017 года, спецификация к заказу № 1973 и товарные чеки № 40798 от 13.10.2017 и № 41990 от 19.10.2017 На основании представленных первичных документов подрядчика, подтверждающих его затраты при выполнении работ, инженером-сметчиком был составлен корректирующий акт, согласно которому стоимость работ составила 74550,93 руб.

Контрольный орган указывает в предписании на нецелевое расходование бюджетных средств в размере 38 копеек.

Не согласившись с выводами контрольного органа, заявитель обратился в суд с обжалованием акта № 01-10 от 26.10.2018 в части выводов (заключения) о


нецелевом и экономически неэффективном расходования средств по п. 1 и 2 Раздела 4 и предписания № 01/07 от 30.11.2018.

Суды пришли к выводу о наличии оснований для признания обжалуемых актов недействительными. Выводы судов являются законными и обоснованными.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление,


изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено судами и следует из материалов дела, заявитель указывает на несогласие с выводами Финансового управления о нецелевом и экономически неэффективном расходованием бюджета Кувшинского городского округ, в связи с чем, оспариваемые акт и предписание затрагивают права, и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности поскольку вынесены в отсутствие предусмотренных бюджетным законодательством оснований, возлагают на него обязанности, не соответствующие закону.

При этом, судами было учтено то, что определением Кувшинского городского суда от 29.12.2018 по делу № 9а-108/2018 заявителю отказано в принятии аналогичного заявления в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, заявленные требования правомерно рассмотрены судом в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемые акт и предписание предписаний носят властно-распорядительный характер и обязательны для заявителя.

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).

Согласно пунктам 1, 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет такие полномочия, как контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных


внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 16 названного Федерального закона установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Из положений статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, при этом последствием нецелевого использования бюджетных средств является их изъятие у неисправного получателя.

С учетом изложенного, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание таких услуг с


соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (абзац 2 части 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

По решению органа государственной власти, государственного органа, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя государственных учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного задания используются нормативные затраты на выполнение работ (абзац 3 части 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В пункте 2 части 5 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должен содержать в том числе расчет и утверждение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ.

Исследовав материалы проверки и доказательства по данному делу, суды пришли к выводу, что МАОУ СОШ № 20 цель ремонтно-восстановительных мероприятий выполнена в полном объеме, расходы обоснованы экономической эффективностью. Дверной блок соответствует предъявленным требованиям, ремонта не требует, удобен в эксплуатации.

Изменения были приняты заказчиком (заявителем), при этом увеличения стоимости как собственно товара, так и в целом по цене договора не допущено. Излишней оплаты, а равно оплаты невыполненных работ не имеется, таким образом, выводы о принятых и оплаченных не выполненных работах ошибочные, и несоответствию фактической обстановке.

Таким образом, при замене товара, обладающего улучшенными характеристиками по сравнению с тем товаром, который был определен при составлении технического задания на ремонт кабинета (помещения мастерских) без изменения стоимости такого товара реализованы правила статьи 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В части оконных блоков суды указали на то, что заинтересованным лицом необоснованно не принят во внимание тот факт, что в протоколе разногласий к акту проверки № 01-10 от 26.10.2018 заявитель предоставил документы подрядчика, подтверждающие расходы: спецификация к заказу от 05.10.2017 и товарная накладная № 466 факт предоставления этих документов в акте и предписании не отражен.

Кроме того, при производстве перерасчета контрольный орган не принял во внимание собственные замеры, которыми установлен меньший размер оконного блока 970x1800 мм (площадь оконного блока 1 746 м2) и применяет ТЕР 10-01-03-06, расценка по которому установлена для работ: «Установка в жилых и общественных зданиях блоков из ПВХ профилей: поворотных (откидных, поворотно-откидных) с площадью проема более 2м2» и составляет


265 258,07 за 100 м2 проемов. При таком размере оконного проема необходимо применять ТЕР 10-01-03-05 «Установка в жилых и общественных зданиях блоков из ПВХ профилей: поворотных (откидных, поворотно-откидных) с площадью проема до 2м2», расценка по которому составляет 321 417,68 руб. за 100 м2 проемов. Также контрольный орган при производстве перерасчетов применяет некорректные индексы изменения сметной стоимости, утвержденные комиссией по ценообразованию в строительстве на территории Свердловской области, которые зависят от вида работ.

При проведении контрольных мероприятий контролирующий орган должен объективно оценивать предоставляемую документацию, всесторонне ее изучать и при расчетах руководствоваться действующими нормативно техническими документами нормативно-правовыми актами.

Таким образом, согласно представленным документам, стоимость невыполненных работ, а равно и сумма, подлежащая возврату в бюджет составила: 89084,58 - 74550,93 = 14533,65 рублей.

Подрядчик добровольно вернул денежные средства в размере 14885,58 руб. на лицевой счет МАОУ СОШ № 20, что подтверждается платежным поручением № 41 от 08.11.2018 и выпиской с лицевого счета.

Заявитель (МАОУ СОШ № 20) перечислил денежные средства в бюджет Кушвинского городского округа, что подтверждается платежным поручением № 793 от 12.11.2018 и выпиской с лицевого счета учреждения, т.е. заявителем был произведен излишний возврат средств в бюджет в сумме 351,93 руб.

В связи с чем, взыскание в доход бюджета 0,38 руб. в силу наличия переплаты, является необоснованным.

С учетом вышеизложенного, суды пришли к обоснованному и законному выводу, что оспариваемое предписание и акт Финансового управления являются незаконными, поскольку вынесены в отсутствие предусмотренных бюджетным законодательством оснований и при отсутствии доказанных в установленном порядке и при надлежащей правовой мотивации бюджетных нарушений, нарушают права и законные интересы учреждения, поскольку возлагают на него обязанности, не соответствующие закону.

В рассматриваемом случае в кассационной жалобе не указано, какие публичные интересы подлежат защите при установленных судом обстоятельствах надлежащего расходования спорных денежных средств, использования их в соответствии с целевым назначением.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы материального и процессуального права применены арбитражными судами правильно.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.


С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.07.2019 по делу № А60-2771/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Финансового управления в Кушвинском городском округе - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Д.В. Жаворонков

Судьи Н.Н. Суханова

Т.П. Ященок