Решение от 27 января 2020 г. по делу № А67-7659/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

634050, пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077, http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А67-7659/2019
г. Томск
20 января 2020 года
– дата оглашения резолютивной части

27 января 2020 года – дата изготовления полного текста

Арбитражный суд Томской области в составе судьи А.Н. Гапон, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Томска (ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706; 634050, г. Томск, пр. Ленина, д. 73)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634057, <...>)

о признании незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

при участии в заседании:

от заявителя – до перерыва ФИО1, доверенность от 11.07.2019г., удостоверение; после перерыва не явились, уведомлены;

от ответчика – ФИО2, доверенность от 09.01.2020г., удостоверение; ФИО3, доверенность от 09.01.2020г., удостоверение,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО4,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Томска (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (далее – ГУ МЧС по Томской области, ответчик) о признании незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Представитель заявителя в судебное заседание после перерыва не явился. Дело рассмотрено в порядке ст.156 АПК РФ в отсутствие надлежащим образом извещенного представителя заявителя.

Согласно заявления, администрация полагает, что незаконными являются пункты 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 поскольку их исполнение силами заявителя невозможно. Для проведения противопожарных расстояний к нормируемому значению необходим либо снос лесных насаждений, либо снос объектов капитального строительства, на которые заявитель не обладает вещными правами и не имеет полномочий по распоряжению этими объектами. Предписание не отвечает критерию исполнимости.

Ответчик в отзыве на заявление, его представители в судебном заседании просили в удовлетворении требований отказать, в том числе, указав, что администрация обладает всеми полномочиями по соблюдению требований пожарной безопасности. Предписание вынесено уполномоченным лицом, в пределах его компетенции, в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Подробно доводы участвующих в деле лиц изложены письменно.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

На основании распоряжения главного государственного инспектора Томской области по пожарному надзору от 18.04.2019г. №54 должностным лицом ответчика в период с 25.04.2019г. по 30.04.2019г. проведена внеплановая выездная проверка администрации г.Томска соблюдения законодательства о пожарной безопасности на территории с.Тимирязевское, <...> бор.

По результатам проведенной проверки составлен акт №54 от 30.04.2019г., содержащий указания на выявленные нарушения и выдано предписание №54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и предотвращению угрозы возникновения пожара, согласно которого, необходимо устранить нарушения обязательных требований пожарной безопасности (пункты 1, 9, 13, 17), выявленные в ходе проверки, в срок до 01.07.2019г.

Полагая, что пункты 1, 9, 13, 17 предписания №54/1/1 от 30.04.2019г. являются незаконными, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Признание незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания №54/1/1 от 30.04.2019г. по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и по предотвращению угрозы возникновения пожара является предметом требований заявителя по настоящему делу.

Оценив в порядке ст.71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемых ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу прямого указания статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом (действиями) законных прав лежит на лице, оспаривающем акт (действия).

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, который выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Учитывая, что обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов.

В статье 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

Согласно ст. 1 Закона о пожарной безопасности, требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

В соответствии со ст. 2 Закона о пожарной безопасности законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

На основании ст. 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В части 2 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Пунктами 1, 9, 13, 17 предписания №54/1/1 от 30.04.2019г. установлено, что:

- в селе Тимирязевское противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически находятся в массиве хвойного леса);

- в городе Томске в микрорайоне Штамово противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически с южной стороны жилые дома расположены непосредственно в хвойных зеленых насаждениях (сосна), а именно: ул. Больничная,2/7, 10, 22, 24, 26, ул.Нагорная,7, 9, 11, 14, 16, 18, 21а);

- в городе Томске в микрорайоне Спутник противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (при въезде непосредственно в населенный пункт, по левой стороне от дороги (южная сторона населенного пункта) в хвойных зеленых насаждениях (сосна) расположены садовые домики (адреса отсутствуют), а также жилые дома по адресам: п.Спутник,15а, 15б, 38, 38а, 40. С северо-восточной стороны непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают многоквартирные жилые дома (5 этажей): п. Спутник,41 и 42 стр.1);

- в городе Томске в микрорайоне Сосновый бор противопожарные расстояния от границы застройки, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают частные жилые дома).

В соответствии с ст. 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к настоящему Федеральному закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное ст. 93 настоящего Федерального закона.

Пунктом 4.14 СП 4.13130.2013 предусмотрено, что противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м.

Таким образом, требования указанного пункта являются безусловными требованиями пожарной безопасности, которые должны исполняться администрацией.

В соответствии с пунктом 1.1 СП 4.13130.2013 названный свод правил применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара. СП 4.13130.2013 введен в действие Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24.04.2013 N 288 с 29.07.2013.

Доказательств того, что объекты, расстояние до которых не соответствует установленным в СП 4.13130.2013 нормам, были возведены после 29.07.2013г. ответчиком в материалы дела не представлено. Таким образом, при принятии оспариваемого предписания ответчиком не обоснована ссылка на СП 4.13130.2013.

Кроме того, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Предписание, по мнению суда, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Из пунктов 1, 9, 13, 17 предписания №54/1/1 от 30.04.2019г. не следует, какие именно действия необходимо совершить администрации для устранения указанных нарушений. В ходе судебного разбирательства представители ответчика также не указали, что конкретно необходимо сделать администрации для устранения нарушений, отраженных в предписании.

Таким образом, поскольку ответчиком, в нарушение требований статей 65, 200 АПК РФ не указаны конкретные действия, которые необходимо совершить администрации для выполнения требований пунктов 1, 9, 13, 17 предписания и доказательств их исполнимости, т.е. возможности совершения таких действий без нарушения прав третьих лиц, суд приходит к выводу о незаконности предписания в оспариваемой части.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу под. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Пункты 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, вынесенного Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области признать незаконными.

Обязать Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Судья А.Н. Гапон