Решение от 3 декабря 2019 г. по делу № А57-13792/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

410002, г. Саратов, ул. Бабушкин взвоз, д. 1; тел/ факс: (8452) 98-39-39;

http://www.saratov.arbitr.ru; e-mail: info@saratov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А57-13792/2019
03 декабря 2019 года
город Саратов


Резолютивная часть решения оглашена 26 ноября 2019 года

Полный текст решения изготовлен 03 декабря 2019 года


Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Мамяшевой Д.Р., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению ИП ФИО2,

заинтересованные лица:

Главное управление МЧС России по Саратовской области,

Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования Город Саратов,

о признании незаконным предписания Главного управления МЧС России по Саратовской области по делу об административном правонарушении от 11.03.2019 № 96/1/1,

от ИП ФИО2 – ФИО3, представитель по доверенности от 25.07.2017,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратился индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее - ИП ФИО2, заявитель, предприниматель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 и 4 предписания Главного управления МЧС России по Саратовской области (далее - МЧС) № 96/1/1 от 11.03.2019 в части сроков устранения нарушений.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Заинтересованные лица, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Суд, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, 11.03.2019 была окончена внеплановая проверка на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Саратову УНД и ПР Главного управления МЧС России по Саратовской области- главного государственного инспектора города Саратова по пожарному надзору №96 от 24.01.2019 г. о проведении внеплановой выездной проверки в отношении нежилых помещений ФИО2, расположенных по адресу: <...> в период 11.02.2019 по 11.03.2019 старшим инженером отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Саратову ФИО4.

Актом проверки №96 от 11.03.2019, составленным Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по городу Саратову УНД и ПР Главного управления МЧС по Саратовской области выявлен факт невыполнения предписания органов государственного контроля (надзора) предписание №516/1/1 от 07.09.2018 года об устранении нарушений требований пожарной безопасности со сроком устранения 01.02.2019 года и невыполненное в полном объеме, а именно:

- на 14 этаже здания допущено изменение конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормативными документами по пожарной безопасности и утвержденного в установленном порядке (проект шифр 4182 2005 г.) (проектом на данном этаже предусмотрены офисные помещения зального типа с разделением офисов трансформируемыми перегородками высотой 2.0 м., в настоящее время на этаже установлены не трансформируемые перегородки высотой 2,0.);

- на 14 этаже здания в связи с установкой перегородок уменьшена площадь орошения оросителей сплинклерной автоматической установки пожаротушения (коридор);

- на помещения 14 этажа отсутствует исполнительная документация на установки и системы противопожарной защиты объекта;

- на 14 этаже отсутствует дверь отделяющая переход через наружную воздушную зону от незадымляемой лестничной клетке типа HI, при этом данная дверь выполняется глухой или армированным стеклом.

По итогам проверки, проводимой в период 11.02.2019г. по 11.03.2019г., государственным инспектором города Саратова по пожарному надзору ФИО4 было вынесено предписание №96/1/1 от 11.03.2019.

Предписанием №96/1/1 от 11.03.2019 года на ИП ФИО2 возложена обязанность:

пункт 1 - на 14 этаже здания допущено изменение конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормативными документами по пожарной безопасности и утвержденного в установленном порядке (проект шифр 4182 2005 г.) (проектом на данном этаже предусмотрены офисные помещения зального типа с разделением офисов трансформируемыми перегородками высотой 2.0 м., в настоящее время на этаже установлены не трансформируемые перегородки высотой 2,0.);

пункт 2 - на 14 этаже здания в связи с установкой перегородок уменьшена площадь орошения оросителей сплинклерной автоматической установки пожаротушения (коридор);

пункт 3 - на помещения 14 этажа отсутствует исполнительная документация на установки и системы противопожарной защиты объекта;

пункт 4 - на 14 этаже отсутствует дверь отделяющая переход через наружную воздушную зону от незадымляемой лестничной клетке типа HI, при этом данная дверь выполняется глухой или армированным стеклом.

В отношении всех выявленных нарушений был установлен срок устранения - 01.10.2019.

Полагая указанный срок недостаточным, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд, исследовав материалы дела, изучив доводи лиц, участвующих в деле, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) государственных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, данные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом признаётся акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирование в этой области отношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, определены в Федеральном законе от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Федеральный закон «О пожарной безопасности» № 69-ФЗ от 21.12.1994 г. определяет под пожарной безопасностью согласно статье 1 названного Закона, состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Требования пожарной безопасности, определены статьей 1 Федерального закона № 69-ФЗ, как специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Федеральный государственный пожарный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (ст. 1 ФЗ № 69-ФЗ).

Статьей 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» предусмотрены особенности организации осуществления федерального государственного пожарного надзора.

Так, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности.

Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ определяются основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливаются общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Частью 2 статьи 1 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлено, что положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты.

Одним из способов защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара согласно пункту 2 статьи 52 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» является устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре.

Частью 1 статьи 53 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлено, что каждое здание или сооружение должно иметь объемно-планировочное решение и конструктивное исполнение эвакуационных путей, обеспечивающие безопасную эвакуацию людей при пожаре. При невозможности безопасной эвакуации людей должна быть обеспечена их защита посредством применения систем коллективной защиты.

Согласно части 2 статьи 37 ФЗ «О пожарной безопасности» организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (часть 1 статьи 38 ФЗ «О пожарной безопасности»).

Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 ФЗ «О пожарной безопасности»).

Указанные выше предписания представляют собой акты должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона.

При этом требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы.

В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому или физическому лицу по проведению мероприятий по устранению выявленных нарушений.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, в также обоснование и указания разумных сроков на их устранение.

В соответствии с Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 30.11.2016 года №644, в предписании должны быть указаны требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства, а также установлены сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Поскольку за неисполнение требований предписания законодательством предусмотрена административная ответственность, то предписание должно отвечать критерию исполнимости.

Оспариваемое предписание не отвечает критерию исполнимости, поскольку сроки исполнения определены без учета фактических особенностей и вышеуказанных норм закона.

Таким образом, контролирующий орган не определил реальные сроки для исполнения, которые бы отражали реальную возможность предпринимателя осуществить устранение выявленных нарушений, не указаны мотивы установления сроков его исполнения с учетом пункта 90 названного выше Административного регламента.

Кроме того, в обоснование своих доводов о необходимости продления сроков Заявителями представлены доказательства и обоснования, из которых следует, что конструктивные элементы здания таковы, что для устранения выявленных нарушений требуется не только разработка технической документации по перепланировке здания в целом и помещений в нем, но и согласование с множеством организаций, компетентных органов, а также с собственниками иных помещений в здании, для чего потребуется выбор специализированных организаций, а именно проектной организации, организации, занимающейся разработкой СТУ, экспертных учреждений для экспертизы проектной документации, организации, занимающейся строительно-монтажными работами, обследование существующего состояния здания, в том числе обмерные работы, займет как минимум 20 рабочих дней, время для согласований с 30 собственниками нежилых помещений; достаточное время для разработки специальных технических условий (СТУ), не менее 60 календарных дней; время для согласования СТУ с собственниками, то есть обязательное согласование, предусмотренное Приказом МЧС РФ от 28.11.2011 года №710 (с изменениями и дополнениями от 27.12.2013 г., 21.04.2014 г., 20.05.2016 г., 04.10.2017 г., 26.11.2018 г.), которое займет не менее 5 рабочих дней, с учетом количества собственников более 30 и разрозненности их нахождения; время для согласования СТУ в Минстрое РФ не менее 30 календарных дней со дня поступления документации в Министерство, срок согласований может быть продлен до 90 календарных дней, <...> и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 15.04.2016 года. Для согласования в МЧС также необходимо время от 30 дней до 45 дней, что подтверждается п. 10 Приказа № 710 МЧС от 28.11.2017 года.

Далее, для корректировки раздела проектной документации по данным обследованиям необходим период времени не менее 20 рабочих дней, так как проектные работы не могут выполняться одновременно по всем направлениям, подготовка проектной документации выполняется поэтапно, что следует из договора от 21.12.2018 года.

На основании полученных от заказчика и согласованных в Минстрое РФ и МЧС РФ СТУ, корректировка проектной документации по системам противопожарной защиты подлежит согласованию с заказчиком в течение 5 рабочих дней.

Экспертиза проектной документации должна быть проведена в период времени от 42 рабочих дня и может быть продлен не более чем на 20 рабочих дней в силу п. 7 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.

Данные обстоятельства подтверждаются заключением специалиста ООО «Атриум-А» исх. №110 от 25.11.2019 г., ООО МАРК», ООО «Прометей».

Таким образом, в ходе судебного заседания было установлено и документально подтверждено, что для реального устранения нарушений, указанных в предписаниях административного органа необходим больший срок, чем указано в них.

Все изложенные выше обстоятельства подтверждают выводы суда о том, что в оспариваемом предписании сроки исполнения указаны недостаточные для реального устранения выявленных в ходе проверки нарушений.

Поскольку, исходя из вышеуказанных норм закона, а также регламента при вынесении предписания должностным лицом должны быть не только быть выявлены нарушения, а установлен порядок их устранения, а также определен разумный срок на их устранение с учетом характера нарушения, суд приходит к выводу об обоснованности требований заявителя.

Доводы представителя заинтересованного лица об отсутствии установленной процедуры продления сроков устранения нарушений, выявленных в предписании, возможности установления только новых сроков по результатам внеплановой проверки, суд считает несостоятельными по следующим основаниям.

Как следует из Приказ МЧС России от 30.11.2016г. №644 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» (зарегистрировано в Минюсте России 13.01.2017 г. № 45228), в силу пункта 91 которого сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа ГПН с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Из оспариваемого предписания на момент проверки усматривалось, что устранению подлежит значительный комплекс выявленных нарушений, требующий больших финансовых и временных затрат, а также организационных и технических условий, влияющих на их устранение. При этом в предписании не указаны мотивы установления срока до 01.10.2019 года с учетом требований пунктов 90-91 названного Административного регламента.

Более того, Административный регламент не исключает и не содержит запрета на продление сроков, установленных в предписании.

С учетом установленных в ходе судебного разбирательства объективных обстоятельств, свидетельствующих о недостаточности установленного в оспариваемых предписаниях срока для устранения выявленных нарушений, суд признает обжалуемое предписание незаконным в части установления таких сроков.

В порядке статьи 201 АПК РФ в целях устранения нарушения прав и законных интересов заявителя, а также оценив представленные доказательства необходимости установления реальных сроков для исполнения, считает возможным установить срок устранения нарушений, указанных в обжалуемом предписании - до 31.08.2020, с учетом специфики выявленных нарушений и путей их устранения, заявленных обществами.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

признать недействительными пункты 1, 2, 3 и 4 предписания Главного управления МЧС России по Саратовской области № 96/1/1 от 11.03.2019 – в части сроков устранения нарушений.

Обязать Главное управление МЧС России по Саратовской области предоставить индивидуальному предпринимателю ФИО2 срок для устранения нарушений по предписанию от 11.03.2019 № 96/1/1 – до 31.08.2020.

Решение может быть обжаловано в порядке, предусмотренном статьями 257-259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи через Арбитражный суд Саратовской области апелляционной жалобы в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок с момента принятия решения, в порядке предусмотренном статьями 273-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи через Арбитражный суд Саратовской области кассационной жалобы в Арбитражный суд Поволжского округа в двухмесячный срок с момента вступления решения в законную силу.

Полный текст решения будет изготовлен в течение пяти дней с момента оглашения резолютивной части решения и направлен сторонам по делу в порядке статьи 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Судья Арбитражного суда

Саратовской области Д.Р. Мамяшева