Решение от 30 сентября 2019 г. по делу № А40-175569/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115191, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17

http://www.msk.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-175569/19-139-1501
г. Москва
30 сентября 2019 года
Резолютивная часть объявлена 23 сентября 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме 30 сентября 2019 года

Арбитражный суд города Москвы в составе судьи Ваганова Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бруяко Т.Г.

рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению (заявлению)

Публичного акционерного общества "Газпром" (117420, Москва город, улица Намёткина, дом 16, ОГРН: 1027700070518, Дата присвоения ОГРН: 02.08.2002, ИНН: 7736050003)

к Федеральной антимонопольной службе (ОГРН 1047796269663, ИНН 7703516539, дата регистрации: 19.04.2004, адрес: 125993, город Москва, улица Садовая-Кудринская, дом 11)

третье лицо: ООО «Вика-Двина» (428020, г. Чебоксары, ул. Энгельса, д. 42); АО «Газпром закупки» (191028, г. Санкт – Петербург, ул. Фуршктская, д. 10, лит. Б, оф. 12);

о признании незаконными и отмене решения и предписания от 10.06.2019 №223ФЗ-577/19

при участии:

от заявителя – Девятерикова М.А., дов. № 01/04/04-718д от 08.11.2017;

от ответчика – Челидзе М.Е., дов. № ИА/72767/19 от 21.08.2019;

от третьих лиц – не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

ПАО «Газпром» (далее – заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд заявлением к ФАС России (далее – ответчик, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 10.06.2019 по делу №223ФЗ-577/19.

Представитель заявителя поддержали заявленные требования по мотивам, изложенным в заявлении, письменных пояснениях.

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований по мотивам, изложенным в отзыве, указав, что принятые решение и предписание являются законными и обоснованными, вынесенными в полном соответствии с требованиями законодательства и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Третьи лица, извещены надлежащим образом о дате, месте, времени проведения судебного разбирательства. Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, выслушав заявителя и ответчика, оценив представленные доказательства, суд признал заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.

Согласно ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, в ФАС России поступила жалоба ООО «Вика-Двина» (далее - Заявитель) от 31.05.2019 № 573687 на действия (бездействие) заказчика ПАО «Газпром» (далее - Заказчик) при проведении открытого конкурентного отбора в электронной форме на право заключения договора на поставку мебели металлической для нужд ДО ПАО «Газпром» (извещение № 319077822982).

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России принято решение от 10.06.2019г. по делу №223ФЗ-577/19 (далее - Решение), которым Жалоба признана обоснованной, а в действиях заказчика выявлены нарушения ч. 6 ст. 3.3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках).

Также заказчику выдано обязательное для исполнения предписание от 10.06.2019 по делу №223ФЗ-577/19, направленное на устранение выявленных нарушений.

Не согласившись с оспариваемым решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Судом проверено и установлено соблюдение срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Заявитель указывает на незаконность принятия к рассмотрению жалобы ООО «Вика-Двина», поскольку она подлежала возвращению как не содержащая документов, подтверждающих полномочия В.А. Иванова, что исключало право ФАС России на дальнейшую проверку закупки.

Между тем указанный довод отклоняется судом в связи со следующим.

Согласно части 7 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции жалоба может быть направлена в антимонопольный орган посредством почтовой или факсимильной связи, электронной почты либо иным способом.

Жалоба подписывается заявителем или его представителем. К жалобе, поданной представителем заявителя, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий полномочия представителя заявителя на подписание жалобы документ (часть 8 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

В силу пункта 2 части 9 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции жалоба возвращается заявителю в случае, если она не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами.

Решение о возвращении жалобы может быть принято в течение трех рабочих дней со дня ее поступления в антимонопольный орган, который в день принятия решения о возвращении жалобы обязан сообщить в письменной форме заявителю о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы (часть 10 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

В рассматриваемом случае судом установлено, материалами дела подтверждается, заявителем и антимонопольным органом не оспаривается, что жалоба В.А. Иванова поступила в антимонопольный орган по электронной почте и была подписана ЭЦП.

При этом суд отмечает, что указанная жалоба была передана из УФАС г.Москвы и подписана генеральным директором ООО «Вика-Двина» В.А. Ивановым посредством ЭЦП.

Электронная форма предоставления документов предусматривает иной порядок заверения копий для подачи документов в электронном виде.

В данном случае речь идет об электронных копиях бумажных документов, полученных с помощью сканирования и заверенных простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью (КЭП).

Электронный образ документа (электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе) -переведенная в электронную форму с помощью средств сканирования копия документа, изготовленного на бумажном носителе, заверенная в соответствии с Порядком подачи документов простой электронной подписью (далее - ПЭП) или усиленной квалифицированной электронной подписью (далее - УКЭП). Электронный образ документа заверяется простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью. Электронная подпись - информация в электронной форме, присоединенная к подписываемому электронному документу или иным образом связанная с ним и позволяющая идентифицировать лицо, подписавшее электронный документ.

Отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий регулирует Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ "Об электронной подписи" (далее - Закон № 63-ФЗ).

В силу п. 1 и п. 2 ст. 6 Закона № 63-ФЗ информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе (п.1).

Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия (п.2).

Таким образом, документ, составленный в электронной форме и подписанный электронной подписью, является равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью.

Поскольку жалоба ООО «Вика-Двина», подана по средствам электронной почты и подписана ЭЦП генерального директора Иванова В.А., оснований для ее возврата у антимонопольного органа не имелось.

Таким образом, жалоба ООО «Вика-Двина» соответствует требованиям ч 8 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из следующего.

Суд считает, что ФАС России при рассмотрении жалобы ООО «Вика-Двина» в порядке части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции были выявлены иные нарушения, не указанные в жалобе заявителя.

Согласно оспариваемому решению нарушение закона выразилось в размещении документации, которая не позволяет ознакомиться с ней. Иные нарушения в решении не вменяются заявителю.

Между тем, в жалобе ООО «Вика-Двина» довод о том, что участник не может ознакомиться с документацией, отсутствует.

С содержимым файла участник не только ознакомился, но и подал заявку надлежащим образом в соответствии с требованиями закупочной документации, ценовое предложение подано в надлежащем формате xml с соблюдением всех к нему требований

Доводами жалобы были иные обстоятельства, которые не были предметом рассмотрения в решении:

- эталонный файл Прейскурант l.xml не проходит проверку валидности, т.к. не попадает под контрольные требования Schema.xsd;

- в связи с этим участник предполагает, что требования, размещенные на сайте https://xml.gazprom.market для проверки валидности не соответствуют эталонному шаблону файла Прейскурант 1.

Указанные доводы жалобы, как следует из мотивировочной части решения, не проверялись ФАС России, контроль валидности антимонопольный орган не осуществлял, несоответствие эталонному шаблону функционала сайта также не выявлял.

При этом в своем отзыве ФАС России данный факт не оспаривает.

Часть 13 статьи 3 Закона о закупках прямо запрещает при рассмотрении жалоб на действия заказчика выходить за пределы доводов, составляющих предмет обжалования.

При этом в жалобе ООО «Вика-Двина» не ссылалось на нарушение ч. 6 ст. 3.3 Закона о закупках, которое вменено в оспариваемом решении.

В соответствии с частью 13 статьи 3 Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Норма, предусмотренная частью 13 статьи 3 Закона о закупках, носит императивный характер и ограничение, установленное в ней, является для антимонопольного органа обязательным.

Таким образом, ФАС России в нарушение части 13 статьи 3 Закона о закупках при рассмотрении жалобы вышла за пределы доводов жалобы.

Выявляя в качестве нарушения части 6 статьи 3.3 Закона о закупках ФАС России действовал в нарушение пределов компетенции, установленных частью 13 статьи 3 Закона о закупках.

Выявление при рассмотрении жалоб иных нарушений, не указанных в жалобе, подтверждается многочисленной судебной практикой, в том числе Обзором судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона о закупках, утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, а также постановлениями арбитражного суда Московского округа от 20.02.2019 по делу № А40-78618/18, от 26.02.2019 по делу № А40-128110/2018, от 19.02.2019 по делу № А40-94841/18 и постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019 по делу № А40-162804/18 и др.

Так, в пункте 17 обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 16.05.2018 Верховный суд Российской Федерации указано на необходимость учитывать, что, согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона № 505-ФЗ), рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Таким образом, как указано Верховным судом Российской Федерации антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

В связи с вышеизложенным, обжалуемые решение и предписание нарушают права и законные интересы ПАО «Газпром», поскольку в нарушение требований части 13 статьи 3 Закона о закупках при рассмотрении жалобы ООО «Вика-Двина» антимонопольный орган вышел за пределы доводов жалобы.

Следовательно, в отношении действий ПАО «Газпром» вынесено решение и выдано предписание государственным органом, не обладающим соответствующей компетенцией. Отсутствие полномочий государственного органа при вынесении ненормативного правового акта само по себе является основанием для признания его недействительным.

Также суд считает необходимым указать следующее.

Оспариваемым решением заказчику вменяется нарушение ч. 6 ст. 3.3 Закона о закупках, согласно которой информация, связанная с осуществлением конкурентной закупки в электронной форме, подлежит размещению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В течение одного часа с момента размещения такая информация должна быть размещена в единой информационной системе и на электронной площадке. Такая информация должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.

В обоснование данного нарушения ФАС России указано, что в составе Документации о закупке был файл «826 Приложение № 2 Прейскурант 1», якобы содержащий нечитабельные символы, а документация не содержала инструкцию по заполнению данного файла, ключа открытия и прочтения размещенного файла. По мнению ФАС России, размещение документа в данном формате не обеспечивает возможность ознакомления с таким документом, препятствует заполнению заявки.

Между тем, ООО «Вика-Двина» смогло распаковать файл: открыть и прочитать размещенный файл «826 Приложение № 2 Прейскурант 1», ознакомившись полностью с его текстом, о чем свидетельствует содержание его жалобы. Указанный файл «826 Приложение № 2 Прейскурант 1» был размещен в формате xml. Для открытия и прочтения размещенного файла не требуется какой-либо ключ, на который сослался антимонопольный орган. Более того, данное лицо подало ценовое предложение в надлежащем формате xml с соблюдением всех к нему требований.

При этом, законодательство допускает при осуществлении закупочной деятельности использование данного формата файлов.

Так, согласно ч. 18 ст. 4 Закона о закупках порядок размещения в единой информационной системе информации о закупке устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 17 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.12.2015 № 1414, определено, что формирование и размещение электронных документов в единой информационной системе и иных информационных системах осуществляются с использованием единых форматов электронных документов и открытых форматов для обмена данными на основе расширяемого языка разметки (XML).

Согласно п. 11 Постановления Правительства РФ от 08.06.2018 № 656, взаимодействие электронных площадок, специализированных электронных площадок с единой информационной системой осуществляется с использованием единых форматов электронных документов и открытых форматов для обмена данными на основе расширяемого языка разметки (XML).

Указанный формат имеет общераспространенное применение, XML рекомендованный Консорциумом Всемирной паутины расширяемый язык разметки (решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 22.01.2019), он также подлежит применению при передаче налогоплательщиками в электронном виде сведений при представлении документов в налоговые органы (приказ ФНС России от 11.01.2019№ ММВ-7-6/6@) и др.

Таким образом, вопреки доводам антимонопольного органа, информация о закупке доступна для ознакомления без взимания платы и каких-либо ограничений, и не препятствовала подаче заявки заявителю жалобы.

При этом необходимо учитывать, что закупка проводилась в соответствии с требованиями ст. 3.3 Закона о закупках в электронной форме. Участие в закупке, осуществляемой в электронной форме, в принципе предполагает наличие навыков работы с электронными документами.

В соответствии с п. 1.3 раздела «Уровень подготовки пользователей» Руководства пользователей. Личный кабинет участника, размещенного на официальном сайте ЕИС пользователям ЕИС рекомендуется иметь навыки работы с персональным компьютером под управлением операционной системы Microsoft Windows, а также навыки работы с пакетом Microsoft Office и Интернет-браузерами. Перед работой рекомендуется ознакомиться с руководством пользователя Официального сайта ЕИС.

При этом, Закон о закупках не содержит установленной обязанности обучения и инструктирования сотрудников участника по работе с компьютером и переводу документов в электронную форму.

Размещение шаблона в данном формате не ограничивает возможностей участников закупки по ознакомлению. Шаблон размещен в общедоступном формате, может быть открыт любым пользователем с помощью стандартных приложений, входящих в пакет Microsoft Office, а также через любой браузер. Например, путем открытия через приложения Exel, далее выбрав в нем вкладку «открыть», далее выбрав открываемый файл «826 Приложение № 2 Прейскурант 1». С данным форматом работает огромное количество программ, так как его поддержка интегрирована в операционные системы Windows, в связи с чем ознакомление с содержанием файла доступно без дополнительных технологических средств.

Кроме того множественные инструкции по работе с файлами rar, zip, XML и другими подобными форматами находятся в открытом бесплатном доступе и доступны для поиска на любом поисковом сайте в сети Интернет. Использование данного формата обусловлено необходимостью автоматизации процессов электронных закупок и обеспечивает интеграцию данных, получаемых с разных серверов, что важно для работы электронной торговой площадки и электронной платформы на стадии исполнения договора, заключённого по результатам закупки.

Таким образом, использование данного формата файлов не противоречит Закону о закупках и не может рассматриваться как ограничивающего возможность ознакомления с информацией о закупке.

Ссылка антимонопольного органа на постановление Арбитражного суда Московского округа от 01.03.2018 по делу № А40-20604/2017 подлежит отклонению, поскольку выводов о незаконности использования данного формата не содержит, кроме того принято по закупке, проводимой по правилам Закона о контрактной системе.

Кроме того, суд считает необходимым указать следующее.

Участник неверно применяет условия закупочной документации, предполагая о наличии технических ошибок шаблона «Прейскурант l.xml» и функционала проверки валидности на сайте https://xml.gazprom.market (далее - функционал проверки валидности). Функционал проверки валидности предназначен для проверки заполненного участником ценового предложения в формате xml, а не пустого шаблона «Прейскурант l.xml.

Представленный в закупочной документации файл «Прейскурант l.xml» - это незаполненный шаблон (структура предложения) для представления и заполнения каждым участником персонифицированной цены в формате xml. В нем еще не внесены название конкретного участника, его ИНН, его предложение по цене, наличие скидки, условия доставки, ассортимент предлагаемой им продукции и т.д. (п. 4.2.1 Документации о закупке). Данные параметры каждый из участников заполняет самостоятельно.

В соответствии с п. 4.2.2 Документации о закупке ценовое предложение участника должно содержать в себе ценовые предложения по мастер-позициям, включающим в себя описание индивидуальных характеристик, товарных знаков, фирменных наименований, знаков обслуживания, названий и номеров моделей, артикулы и другие элементы индивидуализации. Участник в нем предлагает процент скидки на цены всех мастер-позиций, предельные сроки поставки в днях, процент стоимости доставки товара. Перечень самих мастер-позиций с перечнем товаров размещен в Приложении № 2 Документации о закупке в файле «826 Приложение № 2 Мастер-каталог».

Заполненное участником ценовое предложение в формате файла xml должно быть правильно сформированным и валидным, чтобы имелась возможность сопоставить ценовые предложения с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки, как того требует ч. 1 ст. 3.3 Закона о закупках.

Для этого участнику предоставляется возможность проверить свой файл в сети Интернет по адресу: https://xml.gazprom.market, используя инструмент онлайн проверки готового файла «.xml», а также ознакомиться с описанием структуры xml, скачав файл «Schema.xsd» (п. 4.2.3 Документации о закупке), т.е. организатор по собственной инициативе подстраховывает участника от неправильного заполнения предложения.

Размещение сервиса проверки валидности, содержащего инструкции и примеры проверки, предусмотренные функционалом, следует рассматривать как добрую волю организатора, направленную на облегчение подачи заявок потенциальным участникам закупки. При этом данный функционал не предназначен для проверки самого шаблона, на который ссылается участник. Незаполненный участником шаблон «Прейскурант 1 .xml» не проходит проверку на валидность посредством функционала, поскольку не содержит конкретного предложения участника в отношении объекта закупки, т.е. участник не заполнил свое предложение по скидке, не указал ассортимент и т.д.

Так, приведенное в жалобе: «выявленные ошибки указывают на недостающие элементы «ThresholdValueParticipant» в описание xml-документа Прейскурант l. xml - и есть пустые незаполненные участником строки по собственным конкретным условиям поставки.

Проверку на валидность с помощью данного функционала проходит файл с конкретным ценовым предложенным и условиям поставки, сформированным в формате xml. После заполнения ООО «Вика-Двина» своего ценового предложения по всем позициям в формате xml файл успешно проходит проверку валидности, выдавая 0 ошибок.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, о несоответствии решения от 10.06.2019г. по делу №223ФЗ-577/19, требованиям действующего законодательства и нарушении им прав и законных интересов заявителя.

Признание незаконным решения антимонопольного органа свидетельствует и о незаконности выданного на его основании предписания.

Следовательно, в данном случае имеются основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требования заявителей являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Освобождение государственных органов от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влечет за собой освобождение от исполнения обязанности по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принято решение, в соответствии со статьей 110 Кодекса. Данная позиция соответствует разъяснениям, содержащимся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» (абзац третий пункта 21).

На основании вышеизложенного, и руководствуясь ст.ст.29, 65, 67, 68, 71, 75, 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным решение Федеральной антимонопольной службы России от 10.06.2019 №223ФЗ-577/19.

Признать недействительным предписание Федеральной антимонопольной службы России от 10.06.2019 №223ФЗ-577/19.

Взыскать с Федеральной антимонопольной службы России в пользу Публичного акционерного общества "Газпром" расходы по оплате госпошлины в размере 3 000 (три тысячи) руб. 00 коп.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.



Судья: Е.А. Ваганова