Решение от 22 апреля 2019 г. по делу № А13-3399/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-3399/2019
город Вологда
22 апреля 2019 года


Резолютивная часть решения объявлена 15 апреля 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 22 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Мамоновой А.Е. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Вологда» «Вологдагорводоканал»,

при участии от заявителя – ФИО2 по доверенности от 18.03.2019, от ответчика – ФИО3 по доверенности от 10.01.2019, ФИО4 по доверенности от 19.03.2019,

у с т а н о в и л:

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области (далее – Управление Росгвардии по Вологодской области, Управление) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Вологда» «Вологдагорводоканал» (далее – МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал», предприятие) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), на основании протокола от 18.02.2019 №35ЛРР338180219000085 об административном правонарушении и приложенных к нему материалов.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал.

МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» в отзыве на заявление, дополнении к нему и его представители в судебном заседании заявленные требования отклонили, ссылаясь на отсутствие события и состава вмененного административного правонарушения, поскольку предприятие не осуществляло предпринимательскую деятельность по оказанию охранных услуг, частная охранная деятельность не распространяется на объекты предприятия, контролёры предприятия не являются охранниками. Кроме того, полагает, что действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ. Одновременно просит признать вменённое правонарушение малозначительным.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как усматривается из материалов дела, 22.01.2019 в ходе обследования ТСО и инженерно-технической укрепленности очистных сооружений МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» по адресу: <...> сотрудником ЦЛРР Управления Росгвардии по Вологодской области непосредственно обнаружено, что предприятие осуществляет частную охранную деятельность без специального разрешения (лицензии).

В связи с этим инспектором ЦЛРР Управления Росгвардии по Вологодской области составлен протокол от 18.02.2019 №35ЛРР388180219000085 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Административный орган пришел к выводу о нарушении предприятием статей 3, 11 Закона РФ от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании пункта 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), абзаца третьего части 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, подлежат рассмотрению судьями арбитражных судов.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Протокол об административном правонарушении составлен должностным лицом Управления Росгвардии по Вологодской области в пределах полномочий, предоставленных частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ, статьей 9 Федерального закона от 03.07.2016 №226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее – Закон № 226-ФЗ), приказом МВД России от 18.06.2012 №589 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации» (далее – Приказ №589), приказом Росгвардии от 06.10.2016 №286 «О полномочиях должностных лиц войск национальной гвардии Российской федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию» (зарегистрировано в Минюсте России 31.10.2016 № 44185).

Согласно части 2 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В соответствии с подпунктом 32 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ) лицензированию подлежит в числе других частная охранная деятельность.

Пунктом 2 статьи 3 Закона № 99-ФЗ определено, что лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В статье 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1) установлено, что оказание услуг, перечисленных в части третьей статьи 3 настоящего Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом.

Согласно статье 3 Закона № 2487-1 в целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг:

1) защита жизни и здоровья граждан;

2) охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

3) охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию;

4) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;

5) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;

6) обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

7) охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 настоящего Закона.

Как следует из материалов дела и не оспаривается ответчиком, по состоянию на 22.01.2019 территория очистных сооружений водопровода МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» по всему периметру защищена железобетонным забором, на прилегающей территории расположены в числе прочего КПП, пропуск на территорию осуществляется по индивидуальным картам, дополнительно весь периметр оборудован охранной сигнализацией, территория круглосуточно находится под физической охраной работников предприятия, не имеющих удостоверений частного охранника и личных карточек.

В статье 1.1 Закона № 2487-1 определено, что объекты охраны - недвижимые вещи (включая здания, строения, сооружения), движимые вещи (включая транспортные средства, грузы, денежные средства, ценные бумаги), в том числе при их транспортировке (пункт 5); внутриобъектовый режим - порядок, устанавливаемый клиентом или заказчиком, не противоречащий законодательству Российской Федерации, доведенный до сведения персонала и посетителей объектов охраны и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, выполняемых лицами, находящимися на объектах охраны, в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и требованиями пожарной безопасности (пункт 6); пропускной режим - порядок, устанавливаемый клиентом или заказчиком, не противоречащий законодательству Российской Федерации, доведенный до сведения персонала и посетителей объектов охраны и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на объекты охраны (с объектов охраны) (пункт 7).

Из содержания акта обследования от 22.01.2019, инструкций предприятия, графика работы сектора ГО, ЧС и охраны, табеля учета рабочего времени за январь 2019 года, объяснений работников МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» следует, что предприятием осуществлялась охрана объектов (очистных сооружений водопровода), находящихся в хозяйственном ведении предприятия, с обеспечением внутриобъектового и пропускного режимов.

Доводы ответчика о том, что лицензия на осуществление указанного вида деятельности не требовалась, поскольку деятельность осуществлялась для обеспечения собственных нужд предприятия, суд считает неправомерными.

Как указано в части 1 статьи 2 Закона № 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Частная охранная деятельность возможна лишь при наличии специального разрешения (лицензии) на осуществление данного вида деятельности независимо от того, является ли она основной или составной частью иной деятельности. Лицензирование этой деятельности направлено на обеспечение указанных целей и задач, в том числе в связи с особыми требованиями, предъявляемыми к лицам, осуществляющими охранную деятельность, а также для предоставления необходимых правомочий осуществляющим охранную деятельность лицам в целях оперативного предотвращения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде, обороне и безопасности государства, иным объектам.

МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» является коммерческой организацией, преследующей в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, охранная деятельность велась предприятием на постоянной основе, систематически, поэтому отсутствие у него договоров на оказание охранных услуг не имеет существенного правового значения.

Суд соглашается с доводами ответчика о том, что на обследованном объекте не может осуществляться частная охранная деятельность.

В соответствии с пунктом 3 статьи 11 Закона №2487-1 охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране, в который, в частности, включены гидротехнические сооружения, коллекторы водохранилищ, водопроводные станции и объекты водоподготовки в крупных промышленных центрах, в населенных пунктах краевого и областного подчинения, а также в закрытых административно-территориальных образованиях (пункт 14).

Согласно статье 2 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон № 416-ФЗ) водоподготовка - обработка воды, обеспечивающая ее использование в качестве питьевой или технической воды; водоотведение - прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения; централизованная система водоотведения (канализации) - комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для водоотведения.

Территория и имущество очистных сооружений водопровода входят в комплекс гидротехнических сооружений – объектов жизнеобеспечения города Вологды, административного центра Вологодской области, подлежащих государственной охране.

Изложенные обстоятельства заявителем не оспариваются, в акте от 22.01.2019 указано на необходимость заключения предприятием договора физической охраны объекта с подразделением ФГУП «Охрана» Росгвардии по Вологодской области.

Довод предприятия о том, что охрана объекта осуществляется собственными силами (работниками), на объекте организованы надлежащее ограждение, контрольно-пропускной пункт, с использованием технических средств охраны (сигнализация, видеонаблюдение, системой экстренного вызова сил Росгвардии), обслуживаемые ФГУП «Охрана» Росгвардии, судом отклоняется как основанный на неверном толковании приведенных норм права. Сама по себе организация охраны объекта непосредственно предприятием, даже с учетом договора с ФГУП «Охрана» Росгвардии о предупреждении и пресечении правонарушений и преступлений с помощью кнопки тревожной сигнализации и осуществления технического обслуживания технических средств не обеспечивает соблюдение нормативных требований Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране».

Вместе с тем, запрет на осуществление частной охранной деятельности непосредственно предприятием и на указанных объектах не может служить основанием для освобождения его от ответственности за ведение лицензируемого вида деятельности с нарушением установленных Законом №99-ФЗ и Законом № 2487-1 правил.

Как указано в пункте 2 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 06.12.2017, осуществление лицом запрещенной для него лицензируемой деятельности с нарушением установленных правил ее ведения не препятствует квалификации данного деяния как по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), так и по статье КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение правил ее осуществления.

В связи с этим доводы ответчика об отсутствии объективной стороны вмененного правонарушения, о неправильной квалификации действий предприятия, судом отклоняются.

Частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Установленный факт правонарушения свидетельствует о наличии вины юридического лица в совершении вмененного правонарушения, поскольку им не приняты своевременные меры по соблюдению указанных требований Закона № 2487-1. Доказательств принятия таких мер предприятием материалы дела не содержат.

Исследовав и оценив представленные доказательства, суд считает, что перечисленными материалами дела подтверждается наличие в действиях МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Существенных нарушений процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении не допущено.

Статьей 2.9 КоАП РФ предусмотрено, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 № 11-П отмечено, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Малозначительным административным правонарушением признаётся действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учётом характера совершенного правонарушения (объекта посягательства, формы вины) и роли правонарушителя, способа его совершения, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам в силу пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Существенная угроза представляет собой опасность, предполагающую возможность изменений в виде нанесения потерь (ущерба) главной, основополагающей части каких-либо экономических или общественных отношений. Для определения наличия существенной угрозы необходимо выявление меры социальной значимости фактора угрозы, а также нарушенных отношений. Угроза может быть признана существенной в том случае, если она является реальной, непосредственной, значительной, подтверждённой доказательствами, подрывает стабильность установленного правопорядка с точки зрения его конституционных критериев.

При этом в пункте 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Законодатель предоставил правоприменителю право оценки факторов, характеризующих понятие малозначительности.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям в деянии общества судом не усматривается. При этом суд учитывает, что МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» приняты меры по обеспечению безопасности объекта, паспорт безопасности согласован с территориальным органом Росгвардии 20.02.2017, замечаний к организации охраны объекта им предъявлено не было, а, кроме того, предприятие осуществляет социально значимую деятельность, источником получения дохода являются утвержденные тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения. Из материалов дела не усматривается пренебрежительного отношения МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» к исполнению своих публично-правовых обязанностей, в материалы дела таких доказательств не представлено. Сведения о совершении обществом ранее подобных правонарушений в материалах дела отсутствуют. Представитель заявителя в судебном заседании полагал возможным применение положений статьи 2.9 КоАП РФ к рассматриваемым правоотношениям.

При таких обстоятельствах формальное несоблюдение предприятием требований закона хотя и содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, но в рассматриваемом случае не повлекло существенной угрозы охраняемым на территории Российской Федерации интересам граждан, государства и общества. В рассматриваемом случае возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные пунктом 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства совершения правонарушения в их совокупности, суд считает возможным признать совершенное правонарушение малозначительным, освободить муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Вологда» «Вологдагорводоканал» от административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с малозначительностью правонарушения и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 освобождение от административной ответственности в связи с признанием правонарушения малозначительным является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах требование Управления Росгвардии по Вологодской области о привлечении МУП ЖКХ «Вологдагорводоканал» к административной ответственности не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167–170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

отказать в удовлетворении требований Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Вологда» «Вологдагорводоканал» (место нахождение: <...>; основной государственный регистрационный номер 1023500894020).

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия.

Судья А.Е.Мамонова