Решение от 3 декабря 2019 г. по делу № А42-8887/2019

Арбитражный суд Мурманской области

улица Книповича, дом 20, город Мурманск, 183038

http://www.murmansk.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А42-8887/2019
город Мурманск
03 декабря 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 26 ноября 2019 года.

Решение в полном объеме изготовлено 03 декабря 2019 года.


Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Кушниренко В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Ковдорский горно-обогатительный комбинат», ул.Сухачева, д. 5, г. Ковдор, Мурманская область, 184141 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Балтийско-Арктическому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, пр. Кольский, д. 24А, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным решения № 04/2018 от 04.07.2019 об отказе в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и обязании восстановить нарушенное право заявителя,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – ФИО2, нотариально оформленная доверенность от 27.06.2019 серии 51 АА № 1134370; ФИО3, нотариально оформленная доверенность от 25.01.2018 серии 51АА № 929199; ФИО4, нотариально оформленная доверенность от 29.07.2019 серии 51АА № 1134569; ФИО5, доверенность от 18.04.2019 № 19-49/01-7/2-13,

ответчика – ФИО6, доверенность от 16.10.2019 № 11; ФИО7, доверенность от 16.10.2019 № 3; ФИО8, доверенность от 05.11.2019 № 27,

установил:

акционерное общество «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» (далее – заявитель, Общество, АО «Ковдорский ГОК») обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Мурманской области (далее – Управление Росприроднадзора по Мурманской области) об отказе в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение № 04/2018 от 04.07.2019.

В качестве способа восстановления нарушенного права АО «Ковдорский ГОК» просит обязать Управление Росприроднадзора по Мурманской области удовлетворить заявление Общества № 14.2/19-1881 от 05.06.2019 об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с 04.07.2019.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что Управление Росприроднадзора по Мурманской области ошибочно отнесло используемую в соответствии с технической документацией массу отходов к размещаемым и тем самым неверно определило вместимость хвостохранилища, прибавив используемые отходы к массе размещаемых.

Управление Росприроднадзора по Мурманской области с заявленными требованиями не согласилось. В отзыве на заявление указало, что оспариваемое решение принято по причине предоставления Обществом недостоверной информации, связанной с наличием логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными приказом Минприроды России от 05.08.2014 № 349 (далее – Методические указания). Следствием логических ошибок явилось занижение количества отходов, предлагаемого для размещения в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее – ПНООЛР), и превышение количества отходов, которое подлежит размещению, над имеющейся вместимостью объекта размещения отходов (далее – ОРО) «Хвостохранилище».

Так Общество после таблицы 9.1 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов» указало информацию о накоплении отходов в течение 11 месяцев на отвалах пустых пород № 2, № 3 в целях дальнейшего размещения без перемещения при отсутствии информации об указанных местах накопления отходов в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов».

В характеристиках объектов размещения отходов, представленных в ПНООЛР, заявитель указал информацию об удельном весе отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные» (составляет 2,99т/м?) не соответствующую информации, заявленной в справке – обосновании использования вскрышных пород для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК» на странице 404 ПНООЛР (расчетный удельный вес отходов составляет 2,63т/м?).

Формы ПНООЛР, предусмотренные Методическими указаниями, в том числе предложения по лимитам ежегодного размещения отходов, не учитывают количество складируемых, то есть размещаемых при строительстве дамбы хвостохранилища отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные, «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси». В результате ошибочного отнесения размещаемых отходов к утилизированным, с учетом сведений о вместимости ОРО «Хвостохранилище», количество отходов «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси», «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», которое подлежит размещению в период действия запрашиваемых лимитов на размещение, превышает имеющуюся вместимость ОРО «Хвостохранилище».

Определением суда от 14.10.2019 суд произвел замену ответчика – Управление Росприроднадзора по Мурманской области, на его правопреемника – Балтийско-Арктическое межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – ответчик, Управление).

В дополнениях к заявлению, а также в письменных пояснениях по делу с уточнениями Общество указало, что наличие информации после таблицы 9.1 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов» о накоплении отходов в течение 11 месяцев на отвалах пустых пород № 2, № 3 в целях дальнейшего размещения без перемещения и отсутствие информации об указанных местах накопления отходов в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов» не является логической ошибкой при заполнении формы, предусмотренной пунктом 26 Методических указаний. Методические указания носят рекомендательный характер и не содержат рекомендаций о том, в каком разделе запрещено либо необходимо делать примечание. Арифметические или логические ошибки при заполнении форм должны вести к недостоверной информации - неверному определению либо образованных, либо размещенных отходов. В рассматриваемом случае такие обстоятельства отсутствуют, поскольку на отвалах № 2 и № 3 не планировалось накапливать партии отходов. Следовательно, нелогичности, а тем более недостоверности, в предоставленной заявителем документации не было.

Кроме того, АО «Ковдорский ГОК» полагает, что Управление Росприроднадзора по Мурманской области, указав на наличие противоречивой информации об удельном весе отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», отраженной в характеристиках объектов размещения отходов, представленных в ПНООЛР, и в справке – обосновании использования вскрышных пород для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК», не ссылается на конкретную форму, предусмотренную Методическими указаниями, которую предприятие заполнило неправильно.

Общество обращает внимание на пункт 5 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50 (далее – Порядок № 50), в котором указано, что в лимиты на размещение отходов не включаются массы (объемы) отходов, предназначенные для использования и/или обезвреживания. Использование вскрышных пород и фракций хвостовых отходов в качестве строительного материала, является не только оптимальной технологией утилизации (использования), но и позволяет экономить природные ресурсы и снижать воздействие на окружающую среду.

Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», согласно которым понятие «использование отходов» изменено на понятие «утилизация отходов», включающее в себя, в том числе, «использование отходов». В рассматриваемом случае, применительно к процессу утилизации, отходы использованы для выполнения работ по строительству ограждающих дамб. Результатом процесса утилизации является дамба - инженерное сооружение, которое не отвечает признакам отхода, поскольку выполняет функцию несущей конструкции для создания объема в целях размещения отходов - хвостов обогащения. В представленной проектной документации по эксплуатации хвостохранилища указано, что отходы могут использоваться непосредственно для выполнения работ. При этом не требуется никаких дополнительных технологических переделов, обработок с помощью механизмов и реагентов для использования данного отхода в качестве строительного материала.

В дополнении к отзыву Управление со ссылкой на статью 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), статью 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статьи 1, 48, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статью 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» указало, что Проект эксплуатации карты № 1 II поля хвостохранилища АО «Ковдорский ГОК» (11233П-2016-ПЗ, НИПЭЦ «Промгидротехника», 2017) не может быть использован в качестве доказательства утилизации, так как не проходил государственную экологическую экспертизу.

Действующее хвостохранилище (2-е поле) эксплуатируется с конца 1980 года по проекту «Расширение и реконструкция с комплексным использованием руд (IV очередь). Магнито-обогатительная и апатито-бадделеитовая фабрики» (шифр 21170-2 (37255 «И»), Ин-т «Механобр», Ленинград, 1973) до конечной отметки заполнения 290м.

Проектная документация «Наращивание 1-ой и 4-ой дамбы хвостохранилища АО «Ковдорский ГОК», предусматривающая увеличение емкости 2-го поля хвостохранилища путем наращивания 1-ой и 4-ой дамб до отметки 318,00м – 312,00м получила отрицательное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы (приказ Управления Росприроднадзора по Мурманской области от 02.12.2016 № 574).

В судебном заседании представители заявителя на требованиях настаивали по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.

Представители ответчика в удовлетворении заявленных требований просили отказать по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнении к нему.

Как следует из материалов дела, АО «Ковдорский ГОК» является природопользователем, основная деятельность юридического лица связана с добычей железных руд открытым способом.

05.06.2019 АО «Ковдорский ГОК» представило в Управление Росприроднадзора по Мурманской области заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (исх. №14.2/19-1881), приложив ПНООЛР на 862 листах (1 экземпляр на бумажном носителе и 1 экземпляр на электронном носителе), а также документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение.

Письмом от 04.07.2019 № 04/2018 Управление Росприроднадзора по Мурманской области направило Обществу решение об отказе в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании пункта 11 Порядка № 50 по причине предоставления недостоверной информации, связанной с наличием логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных Методическим указаниями, выразившихся в следующем.

На странице 193 после таблицы 9.1 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов» представленного ПHOOJIP сделано примечание, что «накопление отходов может осуществляться в течение 11 месяцев на отвалах пустых пород № 2, № 3 в целях дальнейшего размещения без перемещения». При этом, информация о накоплении отходов на отвалах пустых пород № 2, № 3 в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов» отсутствует.

Согласно представленным на страницах 180, 181 характеристикам объектов размещения отходов: Отвал пустых пород № 2, Отвал пустых пород № 3 удельный вес отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные» составляет 2,99 т/м?. При этом в справке – обосновании использования вскрышных пород для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК» на странице 404 ПНOOJIP указано, что количество используемых на строительство геометрического объема тела дамбы вскрышных пород при добыче рудных полезных ископаемых составляет 790 850м? в год, то есть 2 079 935 тонн в год. Соответственно, удельный вес отходов составляет 2,63т/м?, что противоречит информации, представленной в характеристиках объектов размещения отходов.

В разделе 7 «Сведений о предлагаемом использовании отходов и (или) обезвреживании отходов» ПНООЛР указано, что сведения об использовании вскрышных пород и отходов при добыче рудных полезных ископаемых (хвостов обогащения) на собственные нужды АО «Ковдорский ГОК» представлены в Приложениях 11.1, 11.2. В разделе «Приложения» (Приложения 11.1, 11.2) представлены справки-обоснования использования вскрышных пород и хвостов обогащения для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК», в которых указано, что Проектом эксплуатации карты № 1 II поля хвостохранилища АО «Ковдорский ГОК» (11233П-2016-ПЗ, НИПЭЦ «Промгидротехника», 2017г.) предусмотрено формирование упорных призм ограждающих дамб Д1-Д4 с использованием вскрышных пород при добыче рудных полезных ископаемых и отходов при добыче рудных полезных ископаемых (хвостов обогащения) (вскрышных пород в количестве – 2 079 935 тонн в год, хвостов обогащения – 4 748 406 тонн в год).

Объекты размещения отходов АО «Ковдорский ГОК»: хвостохранилище, отвал пустых пород № 2, отвал пустых пород № 3 зарегистрированы в государственном реестре объектов размещения отходов как объекты хранения отходов.

На странице 13 представленного ПНООЛР в пункте 1.4 «Сведения о самостоятельно эксплуатируемых (собственных) объектах размещения отходов» указано, что объекты размещения отходов являются специальными сооружениями, предназначенными для размещения (хранения) отходов в целях последующего использования данных видов отходов.

В справке – обосновании даны ссылки на выполнение работ согласно проекту «V очередь расширения карьера «Железный» Ковдорского ГОКа с отработкой запасов до абсолютной отметки минус 660м» (ОАО «ГИПРОРУДА», г.Санкт-Петербург. 2016г.; положительное заключение ГЭЭ утв. Приказом Управления Росприроднадзора по МО № 32 от 29.01.2016 г.)

Проектная документация «V очередь расширения карьера «Железный» Ковдорского ГОКа с отработкой запасов до абсолютной отметки минус 660м», а также «Строительство карьера по добыче руд Ковдорского апатит-штаффелитового месторождения», «Комплекс по обогащению апатит-штаффелитовых руд Ковдорского месторождения», по результатам рассмотрения которой Управлением Росприроднадзора по Мурманской области утверждены положительные заключения государственной экологической экспертизы приказами от 29.01.2016 № 32, от 07.12.2015 № 385, от 11.04.2019 № 93 соответственно. Система удаления отходов, указанная в проектной документации на выполнение работ, не предусматривает утилизацию (использование) отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси» при строительстве дамбы хвостохранилища.

Формы ПНООЛР, предусмотренные Методическими указаниями, в том числе предложениями по лимитам ежегодного размещения отходов, не учитывают количество складируемых, то есть размещаемых при строительстве дамбы хвостохранилища отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси».

С учетом сведений о вместимости объекта размещения отходов «Хвостохранилище» и количестве размещенных в нем отходов, указанных в характеристике объекта размещения отходов и представленных на странице 182 ПНООЛР (вместимость ОРО – 415 359 998,0 тонн, размещено по данным инвентаризации, проведенной в 2019 году – 373 181 691,5 тонн, остаточная вместимость – 42 178 306,5 тонн), количество отходов «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси», «Вскрышные породы в смеси практически неопасные» (общее количество всего по 2022 год – 57 912 343,73 тонн), которое подлежит размещению, превышает имеющуюся вместимость ОРО «Хвостохранилище» на 15 734 037,23 тонн.

Занижение количества отходов, предлагаемого для размещения в ПНООЛР, посредством исключения части количества отходов, планируемых к складированию (хранению) в объекте размещения отходов «Хвостохранилище», зарегистрированном в государственном реестре объектов размещения отходов под № 51-00034-Х-00592-250914, является предоставлением недостоверной информации.

Не согласившись с решением Управления Росприроднадзора по Мурманской области, Общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 11 Закона № 89-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 18 Закона № 89-ФЗ в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации приказом от 25.02.2010 № 50 утвердило соответствующий Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, пунктом 5 которого предусмотрено, что территориальный орган Росприроднадзора утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого в соответствии с утвержденными Минприроды России методическими указаниями.

В пункте 7 Порядка № 50 определен перечень документов, представляемых в орган Росприроднадзора индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами (их филиалами и другими территориально обособленными подразделениями), в результате деятельности которых образуются отходы: заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разработанный индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, указанными в пункте 5 настоящего Порядка.

В силу пункта 8 Порядка № 50 перечень документов, установленных в пункте 7 данного Порядка, является исчерпывающим. Требование о предоставлении иных документов не допускается.

Согласно пункту 11 Порядка № 50 территориальные органы Росприроднадзора в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема указанных заявления и проекта, принимают решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение или решение об отказе в их утверждении.

Основанием для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является:

наличие недостоверной информации, связанной с наличием арифметических или логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных методическими указаниями, указанными в пункте 5 Порядка;

отсутствие объекта размещения отходов, на котором предполагается размещение отходов, в государственном реестре объектов размещения отходов;

превышение количества отходов, предлагаемого для размещения, над имеющейся вместимостью объекта размещения отходов (по результатам его инвентаризации).

Как следует из материалов дела, основанием отказа послужил факт предоставления недостоверной информации, связанной с наличием логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных Методическим указаниями.

В частности, Обществу вменяется указание на странице 193 после таблицы 9.1 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов» представленного ПHOOJIP примечания: «накопление отходов может осуществляться в течение 11 месяцев на отвалах пустых пород № 2, № 3 в целях дальнейшего размещения без перемещения», при отсутствии информации о накоплении отходов на отвалах пустых пород № 2, № 3 в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов».

В соответствии со статьей 1 Закона № 89-ФЗ размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения; объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Согласно закрепленным в статье 1 Закона № 89-ФЗ понятиям, как размещение отходов в смысле «хранение», так и накопление отходов подразумевают складирование отходов в целях дальнейшего распоряжения ими.

Пунктом 1 статьи 13.4 Закона № 89-ФЗ установлено, что накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Отвалы пустых пород № 2 и № 3 зарегистрированы в государственном реестре объектов размещения отходов в качестве объектов хранения отходов под номерами 51-00036-Х-00592-250914 и № 51-00037-Х-00592-250914, следовательно, соответствуют требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Места накопления отходов определены Обществом на объектах размещения (хранения) отходов, а потому информация о них не должна дублироваться в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов».

Кроме того, согласно пункту 6 Методических указаний при принятии территориальными органами Росприроднадзора решения об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение учитываются сведения, содержащиеся в ПНООЛР, в том числе о наличии на производственной территории и вместимости обустроенных мест (площадок) накопления отходов, предназначенных для формирования партии отходов с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, передачи другим хозяйствующим субъектам.

В силу пункта 22 Методических указаний в разделе «Сведения о местах накопления отходов» ПНООЛР приводится перечень и вместимость мест (площадок, контейнеров, бункеров и других объектов) накопления отходов, предназначенных для формирования партии отходов с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, передачи другим хозяйствующим субъектам.

Иными словами в разделе «Сведения о местах накопления отходов» ПНООЛР подлежат указанию объекты временного складирования отходов с целью формирования их в партии для дальнейшего вывоза с таких объектов.

В судебном заседании представители заявителя пояснили, что отходы вскрышных пород АО «Ковдорский ГОК» не предусмотрены для формирования в партии. Отходы «отходы (хвосты) обогащения…», «вскрышные породы в смеси практически неопасные» размещаются Обществом на собственных объектах размещения отходов, указанных в качестве ОРО в ПНООЛР.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что указание на странице 193 после таблицы 9.1 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов» примечания о накоплении отходов на отвалах пустых пород № 2, № 3 в целях дальнейшего размещения без перемещения, при отсутствии информации об отвалах пустых пород № 2, № 3 как о местах накопления отходов в разделе 5 «Сведения о местах накопления отходов», не является предоставлением недостоверной информации и не свидетельствует о неверном заполнении форм, предусмотренных Методическими указаниями.

Также в качестве основания отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в оспариваемом решении указано наличие противоречивой информации об удельном весе отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», отраженном в характеристиках объектов размещения отходов, представленных в ПНООЛР (составляет 2,99т/м?), и в справке – обосновании использования вскрышных пород для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК» на странице 404 ПНООЛР (расчетный удельный вес отходов составляет 2,63т/м?).

Характеристики объектов размещения отходов: отвал пустых пород № 2, отвал пустых пород № 3, составленные по результатам инвентаризации, проведенной в 2019 году, содержатся на страницах 180, 181 ПНООЛР. Согласно представленным характеристикам удельный вес отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные» составляет 2,99т/м?.

Количество используемых вскрышных пород при добыче рудных полезных ископаемых указано в справке – обосновании использования вскрышных пород для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК» (страница 404 ПНООЛР) и составляет 790 850м? в год, то есть 2 079 935 тонн в год. Соответственно, удельный вес отходов составляет 2,63т/м?.

В судебном заседании представители заявителя пояснили, что на страницах 180, 181 ПНООЛР указаны характеристики уже сформированных ОРО (отдельные породы находятся в них уже более 40 лет), на странице 404 ПНООЛР даны сведения о вскрышных породах, образующихся в результате текущей деятельности предприятия. Плотность сформированного объекта отличается от плотности объекта вновь разрабатываемого. Характеристики ОРО приложены в подтверждение того, что у Общества есть такие объекты, они включены в государственный реестр объектов размещения отходов и на них ведется контроль. Кроме того, добыча полезных ископаемых ведется Обществом на разных участка месторождения. Соответственно, вскрышные породы не однородны по своему составу, физическим характеристикам и могут иметь разную плотность.

В подтверждение довода о разной плотности горных пород Общество представило приказ АО «Ковдорский ГОК» от 16.05.2014 № 680 «Об объемных массах руд и пород».

Согласно пункту 11 Порядка № 50 основанием для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является наличие недостоверной информации, связанной с наличием арифметических или логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных методическими указаниями, указанными в пункте 5 Порядка.

В судебном заседании представители Управления не смогли пояснить, где была допущена арифметическая или логическая ошибка при заполнении форм, предусмотренных Методическими указаниями.

Пунктом 9 Порядка № 50 предусмотрено, что в случае выявления неточностей и (или) неполноты сведений, содержащихся в указанных заявлении и проекте, а также некомплектности проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, территориальные органы Росприроднадзора в течение 5 рабочих дней с даты их приема вручают индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам уведомление о необходимости устранения в течение 10 рабочих дней выявленных нарушений и (или) предоставления документов или направляют такое уведомление заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Следовательно, установив неточность либо неполноту сведений, содержащихся в проекте, а также некомплектность документов, Управление Росприроднадзора по Мурманской области обязано было в силу требований пункта 9 Порядка № 50 в течение 5 рабочих дней с даты его приема вручить Обществу уведомление о необходимости устранения выявленных нарушений, чего в рассматриваемом случае сделано не было.

Кроме того, отказывая в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, Управление Росприроднадзора по Мурманской области указало, что формы ПНООЛР, предусмотренные Методическими указаниями, в том числе предложения по лимитам ежегодного размещения отходов, не учитывают количество складируемых, то есть размещаемых при строительстве дамбы хвостохранилища отходов «Вскрышные породы в смеси практически неопасные, «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси». В результате ошибочного отнесения размещаемых отходов к утилизированным, с учетом сведений о вместимости ОРО «Хвостохранилище», количество отходов «Отходы (хвосты) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелитовых руд в смеси», «Вскрышные породы в смеси практически неопасные», которое подлежит размещению в период действия запрашиваемых лимитов на размещение, превышает имеющуюся вместимость ОРО «Хвостохранилище».

В рассматриваемом случае спор между Обществом и Управлением сводится к тому, как расценивать используемые при строительстве дамбы хвостохранилища отходы: как размещаемые или как утилизированные.

Общество настаивает на том, что часть образуемых отходов предполагается использовать на строительство геометрического объема тела дамб и тем самым утилизировать их. Результатом процесса утилизации является дамба - инженерное сооружение.

Пунктом 5 Порядка № 50 предусмотрено, что в лимиты на размещение отходов не включаются массы (объемы) отходов, предназначенные для использования и/или обезвреживания.

Управление, полагая, что используемые при строительстве дамбы хвостохранилища отходы необходимо учитывать как размещаемые, ссылается, в том числе, на Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», которым введено понятие «утилизация отходов» и исключено понятие «использование отходов».

Согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация); обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

В соответствии с пунктом 5.38 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий. В процессах утилизации перерабатывают отслужившие установленный срок и/или отбракованные изделия, материалы, упаковку, другие твердые отходы, а также жидкие сбросы и газообразные выбросы.

Согласно пункту 5.37 ГОСТ 30772-2001 использование отходов: деятельность, связанная с утилизацией отходов, в том числе и отходов, появляющихся на последней стадии жизненного цикла любого объекта, направленная на производство вторичной товарной продукции, выполнение работ (услуг) или получение энергии с учетом материало- и энергосбережения, требований экологии и безопасности. Использование отходов охватывает все виды деятельности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот путем сбора, сортировки, транспортирования, утилизации (если необходимо - после соответствующей обработки). Использование отходов включает их применение для производства товаров (вторичной продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что деятельность по утилизации отходов и деятельность по использованию отходов отождествляются, утилизация отходов рассматривается в качестве разновидности операций по удалению отходов.

Согласно пункту 24 Методических указаний хозяйствующие субъекты, которые самостоятельно удаляют образованные ими отходы путем использования и (или) обезвреживания, включают в ПНООЛР раздел «Сведения о предлагаемом ежегодном использовании отходов и (или) обезвреживании отходов».

В данном разделе ПНООЛР приводится обоснование количества предлагаемого ежегодного использования и (или) обезвреживания отходов.

Для обоснования количества предлагаемого ежегодного использования отходов в раздел «Приложения» включаются (при их наличии) документы (их копии, заверенные хозяйствующим субъектом) и материалы, являющиеся источником данного обоснования.

До последнего времени использование и размещение АО «Ковдорский ГОК» отходов при добыче рудных полезных ископаемых осуществлялось в соответствии с Проектом нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденным решением Управления Росприродназдора по Мурманской области от 25.06.2014 № 04/2328, которым предусмотрено использование вскрышных пород и хвостов обогащения в процессе производственной деятельности Общества.

В рамках утвержденного проекта «V очередь расширения карьера «Железный» Ковдорского ГОКа с отработкой запасов до абсолютной отметки минус 660м» часть вскрышных пород используется на собственные нужды предприятия для формирования временных и постоянных автомобильных дорог (в том числе в виде щебня), технологических насыпей и дамб, «нулевых циклов» строительных площадок, рекультивации нарушенных земель и другие цели.

«Проектом эксплуатации карты № 1 II поля хвостохранилища АО «Ковдорский ГОК» предусмотрено формирование упорных призм ограждающих дамб Д1-Д4 с использованием отходов при добыче рудных полезных ископаемых (хвостов обогащения). Хвосты обогащения по магистральным водоводам доставляются во 2-е поле хвостохранилища, где с помощью концевых выпусков складируются, после чего, по мере необходимости, перемещаются спецтехникой и автосамосвалами для формирования промежуточных дамб. Дамбы конструктивно состоят из дамб обваливания, отсыпанных из вскрышных пород на намытую поверхность хвостов, и упорной призмы, намытой из хвостов.

Указанные проекты имеют положительные заключения Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы».

В справках – обоснованиях использования вскрышных пород и хвостов обогащения для собственных нужд АО «Ковдорский ГОК», представленных в разделе «Приложения» (Приложения 11.1, 11.2) к ПНООЛР (Приложение № 6), даны ссылки на выполнение работ согласно проекту «V очередь расширения карьера «Железный» Ковдорского ГОКа с отработкой запасов до абсолютной отметки минус 660м».

Постановлением Гостехнадзора России от 06.01.1999 № 1 утверждены Методические рекомендации по оценке технического состояния и безопасности хранилищ производственных отходов и стоков предприятий химического комплекса. РД 09-255-99. Названными методическими рекомендациями введены основные термины, используемы при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности хранилищ, в том числе:

вместимость хранилища – количество хвостов, шламов, которое можно уложить в хранилище при принятой в проекте технологии его заполнения;

гидротехнические сооружения – плотины, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов, противофильтрационные экраны, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, каналы, водонасосные станции, и другие сооружения, предназначенные для предотвращения вредного воздействия жидких отходов;

дамба обвалования (вторичная дамба) – дамба, отсыпаемая по наружному контуру упорной призмы для ограждения ярусов намыва;

дамба первичного обвалования (плотина первичная) – насыпь из грунта или вскрышной породы, предназначенная для замыва первой очереди хранилища отходами (хвостами, шламами);

упорная призма – часть тела намывного хранилища, выполняющая функции подпорного сооружения, внешней границей которого является низовой откос сооружения, а внутренняя граница определяется расчетом его устойчивости;

хранилище намывное – хранилище, ограждающие дамбы которого возводятся в виде упорных призм в процессе его заполнения;

хранилище постепенного возведения (намывное) – хранилище, в котором сначала возводят первичную дамбу небольшой высоты, необходимую для организации замыва, затем наращивают хранилище по высоте путем постепенного возведения дамб вторичного обвалования;

чаша хранилища – ёмкость, образованная естественными склонами и (или) ограждающими сооружениями хранилища.

Из приведенных определений следует, что использование отходов (хвостов) обогащения магнетит-апатитовых и апатит-штаффелеитовых руд в смеси для намыва в упорную призму дамб хвостохранилища не уменьшает его вместимость (такие хвосты формируют ограждающие сооружения). Использование «вскрышных пород в смеси практически неопасных» обусловлено созданием первичных дамб, которые также не включаются во вместимость хвостохранилища.

АО «Ковдорский ГОК» Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 11.04.2017 выдано разрешение № 0078-00-ГОР на эксплуатацию гидротехнического сооружения – гидротехнические сооружения 2 поля хвостохранилища (II класс), сроком действия до 22.03.2021. Приложением к данному разрешению является декларация безопасности гидротехнических сооружений 2 поля хвостохранилища. Декларация подтверждает, что прочностные характеристики сооружения, строящегося с использованием отходов, полностью удовлетворяют нормам безопасности для гидротехнических сооружений; использование каких-либо иных строительных материалов как природного (щебень, грунт, песок), так и искусственного происхождения не требуется.

Таким образом, Общество обоснованно исключило используемую для выполнения работ по строительству ограждающих дамб в соответствии с технической документацией массу отходов из числа размещаемых.

В судебном заседании представители Управления не оспаривали того факта, что если из числа размещаемых отходов исключить отходы, предназначенные для строительства ограждающих дамб, то их количество не превысит имеющуюся вместимость ОРО «Хвостохранилище».

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии факта занижения количества отходов, предлагаемого для размещения в ПНООЛР, и, соответственно, предоставления недостоверной информации, а равно превышения количества отходов, подлежащих размещению, над имеющейся вместимостью ОРО «Хвостохранилище».

В части постановки объекта негативного воздействия «Промплощадка АО «Ковдорский ГОК» на государственный учет, как объекта, оказывающего значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящегося к областям применения наилучших доступных технологий, суд считает необходимым отметить следующее.

В настоящее время в Российской Федерации реализуется Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.01.2018 № 84-р, целью которой является, в том числе формирование и перспективное развитие отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающей максимальное вовлечение отходов в производство и планомерную минимизацию количества отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации.

«Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Размещение отходов производства и потребления. ИТС 17-2016», утвержденный приказом Росстандарта от 15.12.2016 № 1885, описывает, в том числе технологии, применяемые для обустройства объектов размещения отходов. В части ограждающих устройств названный справочник содержит следующую информацию.

Ограждающие устройства, возводимые на ОРО, представляют собой сооружения по типу дамб.

Чаще всего на ОРО устраиваются дамбы обвалования. На ОРО, представляющих собой гидротехнические сооружения, и на ОРО, где отходы размещаются посредством гидравлического намыва, помимо дамб обвалования, устраиваются ограждающие дамбы первичного и вторичного обвалования, плотины и дамбы намывного типа.

Дамбы обвалования (обваловка) сооружаются по периметру участка размещения отходов. Дамбы обвалования (обваловка) участка размещения отходов предназначены для отвода поверхностного стока и его разделения между участком размещения отходов и прилегающими территориями.

Ограждающие дамбы первичного и вторичного обвалования сооружаются на ОРО, где отходы размещаются посредством гидронамыва. Основным назначением дамб первичного и вторичного обвалования является удержания пульпы отходов в пределах площади участка размещения отходов.

Дамбы первичного обвалования сооружаются из природного грунта на поверхности участка размещения отходов. Дамбы вторичного обвалования сооружаются при помощи бульдозерной техники из отходов.

В дамбах вторичного обвалования при необходимости перехвата фильтрационных вод могут быть устроены трубчатые дренажные системы.

Плотины и дамбы намывного типа возводятся из грунтов на хранилищах отходов, представляющих собой гидротехнические сооружения.

В целях экономии ресурсов и материальных средств плотины и дамбы намывного типа обычно сооружаются из грунтов и пород, полученных из искусственных выемок, и из отходов. Значительно реже при возведении плотин и дамб используется привозной грунт.

Согласно «ГОСТ Р 55100-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Наилучшие доступные технологии обращения с отходами в горнодобывающей промышленности. Аспекты эффективного применения.», утвержденному приказом Росстандарта от 14.11.2012 № 801-ст, технологии строительства и подъема дамбы с использованием грубых фракций хвостовых отходов являются хорошим способом для удержания хвостовых шламов. Однако в конце жизненного цикла месторождения могут измениться как качество руды, так и метод ее обработки, что приведет к изменениям характеристик отходов (хвостов). Следовательно, управление качеством должно осуществляться на протяжении всего жизненного цикла месторождения. Поэтому, как правило, первоначальная дамба строится с использованием карьерного материала, качество которого легко проконтролировать в процессе строительства. Однако долгосрочная стабильность дамбы должна обеспечиваться не только качеством исходных материалов, но также и технологией их использования для строительства хвостовой дамбы.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что использование вскрышных пород и фракций хвостовых отходов в качестве строительного материала является на настоящий момент оптимальной технологией утилизации (использования), позволяет экономить природные ресурсы и снижать воздействие на окружающую среду.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что Обществом не было допущено логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных Методическим указаниями, которые могли бы повлиять на предоставление недостоверной информации. Факт предоставления недостоверной информации не доказан.

Таким образом, у Управления Росприроднадзора по Мурманской области не было оснований для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. В связи с чем, оспариваемое решение не соответствуют законодательству и нарушает права и законные интересы Общества.

В порядке статьи 201 АПК РФ решение, оформленное письмом от 04.07.2019 № 04/2018, подлежит признанию незаконным, а требования Общества подлежат удовлетворению.

В силу статьи 201 АПК РФ ответчик обязан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В качестве способа устранения допущенного нарушения АО «Ковдорский ГОК» просит обязать Управление удовлетворить заявление Общества № 14.2/19-1881 от 05.06.2019 об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с 04.07.2019.

Вместе с тем, пунктом 11 Порядка № 50 предусмотрено, что территориальные органы Росприроднадзора принимают решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение или решение об отказе в их утверждении в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема заявления и проекта.

В связи с изложенным, суд считает необходимым обязать Управление принять решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании заявления Общества от 05.06.2019 № 14.2/19-1881 в соответствии с требованиями Порядка № 50 с момента вступления решения по настоящему делу в законную силу.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче организациями заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными подлежит уплате государственная пошлина в размере 3000 рублей.

При обращении в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением АО «Ковдорский ГОК» платежным поручением от 13.08.2019 № 43 уплатило государственную пошлину в сумме 9000 руб.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что уплаченная государственная пошлина подлежит возврату частично или полностью в случае уплаты государственной пошлины в большем размере, чем это предусмотрено настоящей главой.

На основании изложенного, государственная пошлина в сумме 6000 руб., излишне уплаченная Обществом платежным поручением от 13.08.2019 № 43, подлежит возврату из федерального бюджета.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ понесенные Обществом судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. подлежат взысканию с ответчика.

Руководствуясь статьями 104, 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление акционерного общества «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» удовлетворить.

Признать незаконным проверенное на соответствие нормам Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» решение Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Мурманской области об отказе в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 04.07.2019 № 04/2018.

Обязать Балтийско-Арктическое межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования восстановить нарушенные права и законные интересы акционерного общества «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» путем принятия решения об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании заявления общества от 05.06.2019 № 14.2/19-1881.

Взыскать с Балтийско-Арктического межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пользу акционерного общества «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Возвратить акционерному обществу «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» из средств федерального бюджета государственную пошлину в сумме 6000 руб., уплаченную платежным поручением от 13.08.2019 № 43.


Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области.



Судья Кушниренко В. Н.