Решение от 15 июля 2020 г. по делу № А67-2936/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

634050, пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077, http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А67-2936/2020
г. Томск
08 июля 2020 г.
– дата объявления резолютивной части

15 июля 2020 г. – дата изготовления полного текста решения

Арбитражный суд Томской области в составе судьи А.Н.Гапон, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению заместителя прокурора Томской области (634029 г.Томск ул.Белинского,14) в интересах неопределенного круга лиц

к муниципальному казенному учреждению администрация Парабельского района (636601 <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного п.5 ст.5 Закона РФ от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах», обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного п.5 ст.5 Закона РФ от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах»,

при участии:

от заявителя – ФИО1, служебное удостоверение;

от ответчика – не явились (уведомлены),

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Томской области обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к муниципальному казенному учреждению администрация Парабельского района (далее также – Администрация Парабельского района, ответчик) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного п.5 ст.5 Закона РФ от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах», обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного п.5 ст.5 Закона РФ от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах».

Администрация Парабельского района, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в арбитражный суд своих представителей не направила.

На основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проведено в отсутствие представителей ответчика.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

В представленном отзыве Администрация указала, что в соответствии со ст.15 Федерального закона №131-ФЗ, охрана и использование недр не отнесены к вопросам местного значения муниципального района, в связи с чем у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия на принятие правовых актов в сфере недропользования и соответствующего вида муниципального контроля, принятие указанных муниципальных правовых актов будет противоречить требованиям федерального законодательства, просила отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав представителя заявителя, изучив представленные документы, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

На основании решения от 16.03.2020 №45 прокуратурой Парабельского района проведена проверка соблюдения администрацией Парабельского района законодательства об охране и использовании недр, в ходе которой выявлено, что администрацией Парабельского района не разработан и не принят нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 г. №2395-1 «О недрах».

В связи с выявленными нарушениями прокурором Парабельского района 25.03.2020 Главе Парабельского района внесено представление об устранении нарушений законодательства об охране и использовании недр (исх. №1-70в-2020), по результатам рассмотрения которого в адрес прокуратуры Парабельского района направлен ответ от 03.04.2020 исх. №726, в котором указано, что в соответствии со ст.15 Федерального закона №131-ФЗ, охрана и использование недр не отнесены к вопросам местного значения муниципального района, в связи с чем у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия на принятие правовых актов в сфере недропользования и соответствующего вида муниципального контроля, принятие указанных муниципальных правовых актов будет противоречить требованиям федерального законодательства.

Полагая, что бездействие администрации Парабельского района, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», не соответствует нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и нарушает права и законные интересы неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности в связи с неопределенностью требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых, заместитель прокурора Томской области обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое подлежит удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа положений ст.ст. 198, 200 АПК РФ, ст. 13 ГК РФ следует, что для признания судом ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными, необходимо наличия двух обязательных условий, а именно: несоответствие его закону или иному правовому акту, и нарушение указанным актом, действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данный вывод суда соответствует правовой позиции, сформулированной в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Частями 1 и 2 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся: 1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; 1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления; 2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; 3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях; 4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Согласно п.1 ст.29 Устава муниципального образования «Парабельский» (далее - Устав) Администрация Парабельского района является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения.

В силу п.1 ст.12 Устава, Администрация Парабельского района организует и осуществляет муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Томской области.

При этом порядок организации и осуществления муниципального контроля определяется в соответствии с федеральным и региональным законодательством (п.2 ст.12 Устава).

Статьей 1.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Согласно статье 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере недропользования относится, в том числе, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Таким образом, в силу приведенных положений, к полномочиям Администрации Парабельского района отнесен вопрос организации мероприятий по проведению муниципального контроля на территории Парабельского района, в том числе, в силу Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», по осуществлению контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Отсутствие соответствующего нормативного акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», является нарушением требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности в связи с неопределенностью требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Вместе с тем, в нарушение указанных требований законодательства Администрацией Парабельского района правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», а именно за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок не приняты.

Факт отсутствия соответствующего нормативного акта не отрицается ответчиком в представленном отзыве.

Соответственно, администрацией Парабельского района допущено незаконное бездействие, выраженное в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», а именно контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которое влечет нарушение прав неопределенного круга лиц хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых.

При этом, доводы Администрации об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий на принятие правовых актов в сфере недропользования и соответствующего вида муниципального контроля судом отклоняются ввиду следующего.

В силу п. «в», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На уровне Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1«О недрах», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления, прямо не указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в т.ч. на полномочия, перечисленные в ст. 5 Закона о недрах. Вместе с тем, отсутствие такого прямого указания в федеральном законе №131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Поскольку факт незаконности бездействия, а также нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц подтверждены материалами дела, то требования заместителя прокурора Томской области подлежат удовлетворению в полном объеме.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с ч. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

В силу под. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным бездействие муниципального казенного учреждения Администрация Парабельского района, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного п.5 ст.5 Закона РФ от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах».

Обязать муниципальное казенное учреждение Администрация Парабельского района разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992г. №2395-1 «О недрах».

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Судья А.Н. Гапон