Постановление от 25 августа 2025 г. по делу № А60-67107/2024

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2866/25

Екатеринбург

26 августа 2025 г.


Дело № А60-67107/2024


Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2025 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 августа 2025 г.


Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Скромовой Ю.В.,

судей Беляевой Н.Г., Краснобаевой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Сысертского муниципального округа на решение Арбитражного суда Свердловской области от 07 февраля 2025 года по делу № А60-67107/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2025 года по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании 06 августа 2025 года принял участие представитель индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 (доверенность от 04.08.2025 № б/н).

В порядке, предусмотренном ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлен перерыв до 18 августа 2025 года 12 час. 00 мин.

После перерыва судебное заседание продолжено с участием представителей:

индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 (доверенность от 04.08.2025 № б/н),

Администрации Сысертского муниципального округа – Галушка О.В. (доверенность от 06.08.2025 № 38).

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Администрации Сысертского муниципального округа (далее – заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным решения от 18.11.2024 № 130-05-20/15701 об отказе в выдаче разрешения на строительство, об обязании выдать в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда разрешение на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства: «Реконструкция здания рынка», планируемого к размещению на земельном участке с кадастровым номером 66:25:2901026:515, расположенного по адресу: Свердловская область, Сысертский городской округ, город Сысерть, участок примыкает с северной стороны к земельному участку, расположенному по адресу: <...>.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 07.02.2025 заявленное требование удовлетворено, решение об отказе в выдаче разрешения на строительство признано незаконным, на администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2025 решение суда оставлено без изменения, апелляционные жалобы предпринимателя и администрации без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.  

В обоснование требований кассационной жалобы администрация указывает, что выводы, указанные в судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Суды в нарушение п. 2 ч. 4 ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не дали должной правовой оценки всем доводам администрации.

По мнению администрации, градостроительный план земельного участка по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. Судом не учтено, что уполномоченный орган, на который законом возложена обязанность по подготовке градостроительного плана земельного участка, при его подготовке должен лишь указать те сведения, которые соответствуют земельному участку и о которых имеются данные.

Администрация ссылается на то, что согласно Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) земельный участок с кадастровым номером 66:25:2901026:515 находится в территориальной зоне: ЗОП - территории общего пользования, предназначенные для размещения линейных объектов (объекты инженерно-транспортной инфраструктуры), остановочных пунктов, временных торговых объектов (киосков, павильонов), площадей, береговые полосы, в которой не предусмотрено строительство объектов капитального строительства. На момент рассмотрения заявления предпринимателя ПЗЗ вступили в законную силу, и являются действующими по настоящее время.

Также администрация полагает, что судом не учтено, что ПЗЗ приняты в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 28.04.2022 № 302ПП «Об установлении на территории Свердловской области отдельных случаев утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и внесения в них изменений без проведения в 2022, 2023 и 2024 годах общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам указанных документов», постановлением Администрации Сысертского городского округа от 10.09.2024 № 3307-ПА «О приведении Правил землепользования и застройки Сысертского городского округа в соответствии с Генеральным планом Сысертского городского округа», то есть ПЗЗ приводились в соответствии с генеральным планом в законном порядке без проведения публичных слушаний. Решением Сысертского районного суда Свердловской области от 11.06.2025 по делу № 2а-967/2025 отказано в удовлетворении административного искового заявления ООО «Стройинвест» к Администрации Сысертского муниципального округа о признании недействительными ПЗЗ в части. Таким образом, порядок, процедура принятия и законность ПЗЗ проверены в судебном порядке. При принятии ПЗЗ территориальная зона спорного земельного участка приведена в соответствие с функциональной зоной, ранее установленной Генеральным планом Сысертского городского округа, утвержденным Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29.05.2024 № 251-П, согласно которому спорный участок находится в зоне транспортной инфраструктуры и частично в многофункциональной общественно-деловой зоне. Несоответствие проектной документации генеральному плану и правилам землепользования и застройки является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства. Генеральный план муниципального образования является одним из документов территориального планирования муниципального образования. В отношении земельного участка с кадастровым номером 66:25:2901025:515 установлена территориальная зона, соответствующая функциональному зонированию, установленному Генеральным планом. При обращении за выдачей разрешения на строительство заявитель должен представить актуальный градостроительный план, соответствующий действующим градостроительным регламентам. При обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство градостроительный план земельного участка с актуальными документами территориального планирования и градостроительного зонирования предпринимателем представлен не был.

Кроме того, администрация указывает, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) не является правоустанавливающим документом, носит информативный характер, а при рассмотрении вопросов выдачи разрешения на строительство уполномоченный орган должен опираться на актуальные градостроительные регламенты, а не на редакцию регламентов, которые действовали во время выдачи ГПЗУ. Внесение изменений в градостроительный регламент обуславливает, что в соответствующей части положения ГПЗУ становятся неактуальными. Оспариваемый отказ соответствует закону, прав предпринимателя не нарушает, основания для обязания выдать разрешение на строительство объектов капитального строительства отсутствуют. Выдача разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства, противоречащего документам территориального планирования, является незаконной.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу администрации без удовлетворения.

Законность судебных актов проверена арбитражным судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как установлено судами и следует из материалов дела, между администрацией и предпринимателем 17.02.2020 заключен договор аренды земельного участка № 323_А с кадастровым номером 66:25:29010026:515, расположенного по адресу: <...>, площадью 500 кв. м, с видом разрешенного использования: рынки.

Предпринимателем на земельном участке возведен объект – здание рынка, кадастровый номер 66:25:2901026:639; после окончания строительства объект введен в эксплуатацию (разрешение на ввод в эксплуатацию от 13.04.2022 № 66-м-166341000-7-2022).

Вступившими в законную силу судебными актами по делу № А60- 68022/2023, рассмотренному с участием тех же лиц, что и по настоящему делу, удовлетворены требования предпринимателя о признании незаконным отказа администрации в исправлении допущенных ошибок в ГПЗУ от 17.05.2021 № РФ-66-2-41-0-00-2021-0228, выраженного в письме от 04.12.2023; на администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем выдачи исправленного градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 66:25:2901026:515 с отражением на чертеже ГПЗУ минимальных отступов от границ в соответствии с параметрами, установленными градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок.

Предпринимателю 03.06.2024 выдан градостроительный план земельного участка № РФ66-2-41-0-00-2024-0434-0, которым установлены границы допустимого размещения двух объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 ГПЗУ земельный участок расположен в территориальной зоне ТД-1 (зона коммерческих объектов).

Согласно пункту 3 на участке расположены два объекта капитального строительства – два здания рынка:

1) площадью 12,7 кв.м с кадастровым номером 66:25:2901026:639;

2) площадью 19,3 кв. м с кадастровым номером 66:25:2901026:636.

Предпринимателем 31.10.2024 посредством платформы ЕСИА «Госуслуги» подано заявление № 4771900582 о выдаче разрешения на реконструкцию здания рынка (кадастровый номер 66:25:2901026:639), планируемого к размещению на земельном участке с кадастровым номером 66:25:2901026:515, с пакетом документов.

По результатам рассмотрения представленного заявления и пакета документов администрацией принято решение от 18.11.2024 № 130-05- 20/15701 об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Полагая отказ незаконным, предприниматель обратился в арбитражный суд, указывая на противоречие отказа ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил исходя из того, что в силу статьи 51 ГрК РФ при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство администрации следовало установить соответствие представленных документов требованиям к строительству (реконструкции) объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи ГПЗУ, представленного заявителем для получения разрешения на строительство (реконструкции). Неблагоприятные последствия изменений правил землепользования и застройки в период рассмотрения администрацией заявления о выдаче разрешения на строительство, не могут быть отнесены на предпринимателя.

Апелляционный суд оснований для отмены решения суда первой инстанции не усмотрел, признал выводы суда обоснованными.

Суд кассационной инстанции полагает, что оспариваемые решение и постановление следует отменить, направить дело на новое рассмотрение ввиду следующего.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, выдаваемого в порядке статьи 51 ГрК РФ, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Застройщик, намеревающийся осуществить строительство капитального объекта, обращается в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство и прилагает документы, указанные в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК уполномоченный орган проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

По смыслу пунктов 4, 6 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Исходя из приведенных норм права, уполномоченный орган обязан проверить представленные застройщиком документы на предмет соответствия разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Вывод суда первой инстанции об ином является ошибочным.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс, ЗК РФ) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 Земельного кодекса).

Таким образом, собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 2020 г. N 42-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки ФИО3" (далее - постановление N 42-П) указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

С этой целью в статье 2 Градостроительного кодекса закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (постановление N 42-П).

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (части 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса).

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса установлено, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Отказывая в выдаче разрешения на строительство, администрация указывала, что согласно ПЗЗ земельный участок с кадастровым номером 66:25:2901026:515 находится в территориальной зоне: ЗОП-территории общего пользования, предназначенные для размещения линейных объектов (объекты инженерно-транспортной инфраструктуры), остановочных пунктов, временных торговых объектов (киосков, павильонов), площадей, береговые полосы.

Суды, установив, что  ГПЗУ заявителю выдан 03.06.2024, с заявлением о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта на земельном участке с кадастровым номером 66:25:2901026:515, с приложением необходимых документов, в том числе ГПЗУ, подано в администрацию 31.10.2024, пришли к ошибочному выводу, что при принятии решения администрации следовало установить, соответствуют ли представленные документы требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Правовой подход о том, что уполномоченный орган обязан проверять представленные застройщиком документы на предмет соответствия разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на дату выдачи разрешения на строительство, отражен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 23.07.2024 N 304-ЭС24-4763.

Судами установлено и сторонами не оспаривается, что 13.11.2024 было принято постановление администрации № 4193-ПА, которым утверждены новые Правила землепользования и застройки Сысертского муниципального округа.

Ограничившись указанием на то, что на предпринимателя не могут быть отнесены неблагоприятные последствия изменения ПЗЗ в период рассмотрения заинтересованным лицом заявления предпринимателя о выдаче разрешения на строительство, суды не проверили достоверность отнесения участка к той или иной территориальной зоне в соответствии с ПЗЗ, действующими на дату вынесения администрацией отказа, а также в соответствии с Генеральным планом Сысертского городского округа (выкопировки из ПЗЗ и Генерального плана приложены к отзыву администрации в первой инстанции).

Указание предпринимателя на заключение с ним нового договора аренды земельного участка от 17.03.2025 № 25_032 не влечет иной вывод по существу настоящего спора, поскольку из договора следует, что он заключен в порядке подп. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ без торгов с собственником объекта недвижимости.

Выводы апелляционного суда о незаконности отказа администрации, поскольку он основан исключительно на новых ПЗЗ без установления обстоятельств, предусмотренных частью 8 статьи 36 ГрК РФ (опасность использования земельного участка в соответствии с прежним градостроительным регламентом для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия), сделаны безотносительно к предмету настоящего спора.

Вопрос о возможности эксплуатации уже существующего объекта спорным не является.

Предприниматель намеревался его реконструировать, а это возможно только с учетом ч. 9 ст. 36 ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Поскольку судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные отношения, обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, установлены не в полном объеме, не дана надлежащая оценка доводам администрации и имеющимся доказательствам по делу в их совокупности и взаимосвязи, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области (пункт 3 части 1 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, с учетом того, что предприниматель обладает правом на объект недвижимости и правом аренды на участок, которые могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры (п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ), а также при установлении, что на участке имеется иной незавершенный строительством объект (ГПЗУ раздел 3.1), суду с учетом представленной проектной документации установить какой объект предполагался к реконструкции, с учетом позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2024 N 307-ЭС24-9661, и положений ч. 9 ст. 36 ГрК РФ, разрешить спор, определив круг обстоятельств, подлежащих установлению, дав надлежащую правовую оценку доводам сторон и правильно применив нормы материального права.

Руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 07.02.2025 по делу № А60-67107/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2025 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 


Председательствующий                                             Ю.В. Скромова 


Судьи                                                                          Н.Г. Беляева


                                                                                     И.А. Краснобаева