Решение от 25 февраля 2018 г. по делу № А40-236306/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-236306/17-122-2059
26 февраля 2018 года
г. Москва


Резолютивная часть решения объявлена 20 февраля 2018 года

Полный текст решения изготовлен 26 февраля 2018 года

Арбитражный суд в составе: судьи Девицкой Н.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

с использованием средств аудиозаписи в ходе судебного заседания.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО «Ситис» (ОГРН <***>, ИНН <***>, 620028, <...>, дата регистрации: 31.07.2002)

к Федеральной службе по аккредитации

о признании незаконным бездействия

при участии:

от заявителя – ФИО2, дов. от 08.12.2017 г. б/н

от ответчика – ФИО3, удост. №0490, дов. от 26.06.2017 г. №23/Д

УСТАНОВИЛ:

ООО «Ситис» (Заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы к Федеральной службе по аккредитации с заявлением о признании незаконным бездействия, в котором просит признать бездействие Федеральной службы по аккредитации незаконным, которое выразилось в непредоставлении в установленный срок ответа о результатах проверки в отношении ООО «Центр сертификации программной продукции в строительстве» по заявлениям ООО «Ситис» исх.№2016-40 от 23.09.2016, исх. №2016-44 от 03.10.2016, исх.№2016-48от 04.10.2016, исх. №2016-49 от 10.10.2016, исх.№2016-50 от 18.10.2016, обязать устранить допущенные нарушения закона в виде возложения обязанности на Федеральную службу по аккредитации направить итоговый мотивированный ответ по результатам обращений ООО «Ситис» исх.№2016-40 от 23.09.2016, исх. №2016-44 от 03.10.2016, исх.№2016-48от 04.10.2016, исх. №2016-49 от 10.10.2016, исх.№2016-50 от 18.10.2016 в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня вступления в силу решения суда в адрес заявителя.

Заявитель в судебном заседании требования поддержал в полном объеме, в порядке ст. 49 АПК РФ требования уточнил, просил признать бездействие Федеральной службы по аккредитации незаконным, которое выразилось в непредоставлении в установленный срок ответа о результатах проверки в отношении ООО «Центр сертификации программной продукции в строительстве» по заявлениям ООО «Ситис» исх.№2016-40 от 23.09.2016, исх. №2016-44 от 03.10.2016, исх.№2016-48от 04.10.2016, исх. №2016-49 от 10.10.2016, исх.№2016-50 от 18.10.2016, обязать устранить допущенные нарушения закона в виде возложения обязанности на Федеральную службу по аккредитации провести внеплановую проверку в отношении ООО «Центр сертификации программной продукции в строительстве» и направить итоговый мотивированный ответ на обращения ООО «Ситис» исх.№2016-40 от 23.09.2016, исх. №2016-44 от 03.10.2016, исх.№2016-48от 04.10.2016, исх. №2016-49 от 10.10.2016, исх.№2016-50 от 18.10.2016 в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня вступления в силу решения суда в адрес заявителя.

Представитель Ответчика не признал заявленные требования по доводам, изложенным в письменных пояснениях.

Выслушав явившихся в заседание представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Кодекса, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, ООО «Ситис» неоднократно обращалось в Федеральную службу по аккредитации с жалобами на противоправные действия в сфере сертификации программных продуктов и нарушений аккредитационных требований со стороны ООО «Центр сертификации программной продукции в строительстве» (ЦСПС).

На обращения (исх.№2016-40 от 23.09.2016, исх. №2016-44 от 03.10.2016, исх.№2016-48от 04.10.2016, исх. №2016-49 от 10.10.2016, исх.№2016-50 от 18.10.2016) получен ответ (исх. №6712/04-АВ от 22.03.2017) о том, что проводится проверка в отношении ООО «ЦСПС», результаты которой будут доведены до сведения заявителя ООО «Ситис» позднее.

Суть жалоб сводилась к недобросовестному поведению ЦСПС на рынке оказания услуг по сертификации программной продукции в сфере выполнения расчетов и моделирования в области строительства и пожарной безопасности.

В своих обращения ООО «Ситис» просила провести проверку в отношении ЦСПС, оценить законность деятельности по выдаче сертификатов, в случае выявления нарушений, принять меры административного характера к указанному юридическому лицу.

Пунктом 4 ст.1 ФЗ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан в Российской Федерации» установлено, что порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц.

В нарушение п.1 ст. 12 ФЗ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», окончательный ответ, несмотря на истечение 30 дней, не поступил в адрес заявителя.

Считая, что в данном случае имеется факт бездействия Ответчика, Заявитель обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении требований Заявителя, суд соглашается с доводами Ответчика, при этом исходит из следующего.

Как следует из заявления ООО «СИТИС», Росаккредитация вопреки своему письму от 22 марта 2017 г. № 6712/04-АВ не провела проверочных мероприятий в отношении ООО «Центр сертификации программной продукции в строительстве» (ООО «ЦСПС»).

Между тем Росаккредитация в приведенном письме указывала именно на возможность инициирования проверочных мероприятий в отношении ООО «ЦСПС» по результатам предварительной проверки. Никаких обязательств по проведению проверочных мероприятий Росаккредитация на себя не налагала.

Установлено, что Росаккредитацией по материалам, поступающим от ООО «СИТИС», проводилась предварительная проверка поступающей информации.

Так, частью 3.3 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) установлено, что при выявлении по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, получении достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора) подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 настоящей статьи. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица, индивидуального предпринимателя к ответственности не принимаются.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки ФИО4» (далее - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. № 2-П), объективно присущее федеральному государственному надзору административное усмотрение проверяющих органов, не исключающее возможность использования имеющегося в их распоряжении правового инструментария вопреки его публичному предназначению, в том числе в понимаемых определенным образом ведомственных интересах, предполагает необходимость обеспечения в рамках правового регулирования федерального государственного надзора надлежащих гарантий прав граждан и их объединений, с тем чтобы без ущерба для эффективности проводимых проверочных мероприятий минимизировать их возможное негативное воздействие, - безотносительно к тому, потребуют ли результаты проверки применения мер государственного принуждения, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Соответственно, законодательное регулирование контрольно-надзорных процедур, как и деятельность уполномоченных на проведение проверок государственных органов, должно отвечать конституционным критериям возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а требования к проверяемому субъекту при проведении проверочных мероприятий - оцениваться с точки зрения их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого, в том числе с учетом результатов проверок, проводившихся ранее как в рамках специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), так и в порядке прокурорского надзора.

Из указанных правовых предписаний явно следует, что органы государственного контроля обладают дискреционными полномочиями при организации и проведении проверок.

Таким образом, Росаккредитацией и ее должностными лицами оснований для проведения внеплановой проверки в отношении ООО «СЦПС» усмотрено не было, поэтому внеплановая проверка ООО «ЦСПС» не инициировалась ввиду отсутствия законных оснований для ее организации.

В адрес ООО «СИТИС» был направлен ответ на обращение по существу от 22 марта 2017 г. № 6712/04-АВ.

Под незаконным бездействием следует понимать несовершение государственным органом действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.

В силу части 4 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее -Закон № 59-ФЗ) установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Статьей 10 названного закона определен порядок рассмотрения обращения.

Согласно части 1 статьи 10 Закона № 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости -с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Закона № 59-ФЗ.

По смыслу приведенных норм в их системной взаимосвязи можно сделать вывод о том, что указанным законом не регламентирован конкретный порядок действий, который должен совершить государственный орган помимо непосредственно ответа при рассмотрении обращений граждан и организаций (направить запросы в другие государственные (муниципальные) органы и организации, провести проверки и.т.п.).

Суды не вправе обязывать государственные органы в конкретных случаях проводить проверки в отношении отдельных организаций, поскольку инициирование проведения проверок или не проведения проверок относится к компетенции органов государственной власти, что справедливо установлено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. № 2-П.

Данная правовая позиция подтверждается, например, постановлением Арбитражного суда Московского округа от 7 ноября 2017 г. по делу № А41-13137/17, согласно которому было установлено, что «отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из тех обстоятельств, что Закон № 59-ФЗ не регламентирует перечень конкретных действий, которые должен совершить государственный орган при рассмотрении обращения и суд не вправе обязывать государственный орган совершать конкретные действия по рассмотрению поступившего обращения, поскольку такой выбор является правом государственного органа или должностного лица, рассматривающего обращение; с учетом измененного предмета заявленных требований, суд не вправе признать незаконным бездействие, выразившееся в непроведении проверки в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и обязать инспекцию провести соответствующую проверку, поскольку принятие решения о необходимости проведения проверки в связи с конкретным обращением относится к компетенции проверяющего органа и является его правомочием.».

Более того, нормативным правовым актом, конкретизирующим предмет федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, является Положение о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2017 г. № 360 (Положение о федеральном государственном контроле).

Пунктом 2 Положения о федеральном государственном контроле установлено, что задачами государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (далее - государственный контроль) являются предупреждение, выявление и пресечение нарушения аккредитованными лицами требований, установленных Федеральным законом «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, и иных требований, установленных в том числе актами, входящими в право Евразийского экономического союза (далее - обязательные требования), а также принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений этих требований.

Пунктом 8 Положения о федеральном государственном контроле установлено, что внеплановая проверка на основании информации, указанной в части 6 статьи 23, части 2 статьи 27 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проводится по мотивированному представлению должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного контроля (мотивированное представление).

Мотивированное представление готовится должностным лицом, уполномоченным на осуществление государственного контроля, указанным в подпункте «в» пункта 5 настоящего Положения, в месячный срок со дня поступления указанной информации (за исключением информации, поступающей в рамках систематического наблюдения за исполнением обязательных требований). Срок подготовки мотивированного представления может быть продлен должностным лицом, уполномоченным на осуществление государственного контроля, указанным в подпункте «а» или «б» пункта 5 настоящего Положения, до 3 месяцев в случае поступления в Федеральную службу по аккредитации новой информации, которая может дополнительно свидетельствовать о нарушении аккредитованным лицом обязательных требований, либо в случае необходимости проведения предварительной проверки поступившей в Службу информации или предварительного запроса информации у органов и организаций.

В связи с тем, что должностное лицо Росаккредитации не усмотрело оснований для проведения внеплановой проверки ООО «ЦСПС» мотивированного представления, которое могло бы явиться основанием для проведения проверки указанного общества, подготовлено не было.

Более того, в силу пункта 9 Положения о федеральном государственном контроле по итогам рассмотрения мотивированного представления должностное лицо, уполномоченное на осуществление государственного контроля, указанное в подпункте «а» или «б» пункта 5 настоящего Положения, с учетом материальных и кадровых ресурсов, имеющихся в распоряжении Федеральной службы по аккредитации, мероприятий по контролю в отношении иных аккредитованных лиц, проводимых и планируемых к проведению, а также сроков направления запросов может принять решение:

а)о проведении в отношении аккредитованного лица внеплановой выезднойили документарной проверки (с указанием планируемых сроков проведенияпроверки, определяемых с учетом информации о потенциальной опасности и рискедля жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды,безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного итехногенного характера, изложенной в обращениях граждан и организаций);

б)о проведении мероприятий по государственному контролю,осуществляемых без взаимодействия с аккредитованными лицами;

в)об учете информации, указанной в пункте 8 настоящего Положения, врамках систематического наблюдения за исполнением обязательных требований,анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований приосуществлении деятельности аккредитованными лицами;

г)об учете информации, указанной в пункте 8 настоящего Положения, врамках проведения процедуры подтверждения компетентности аккредитованноголица в соответствии со статьей 24 Федерального закона «Об аккредитации внациональной системе аккредитации»;

д)о направлении запроса (запросов) и (или) информации, указанной в пункте8 настоящего Положения, в государственные органы, органы государственныхвнебюджетных фондов, органы местного самоуправления и организации, включаяизготовителей и продавцов продукции, в отношении которой проводились,проводятся или будут проводиться работы по оценке соответствия обязательнымтребованиям;

е) о проведении мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, в том числе о выдаче аккредитованному лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Таким образом, даже наличие мотивированного представления не гарантирует принятия положительного решения о проведении проверки.

В своих обращениях в Росаккредитацию ООО «СИТИС» неоднократно обжаловало действия ООО «ЦСПС» в части выявленных нарушений при принятии ООО «ЦСПС» сертификатов соответствия, принятых в системе добровольной сертификации.

Как следует из обращений ООО «СИТИС», указанное общество полагает, что к добровольному подтверждению соответствия предъявляются те же правила, что и для обязательной сертификации и просит Росаккредитацию провести проверку в отношении ООО «ЦСПС».

Однако в соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Исходя из анализа части 1 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под обязательными требованиями понимаются требования, установленные Законом № 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что сертификаты соответствия выданы органом по сертификации ООО «ЦСПС» в системе добровольной сертификации, а Росаккредитация наделена полномочиями лишь по проведению проверок соблюдения юридическими лицами обязательных требований, то оснований для проведения Росаккредитацией проверки ООО «ЦСПС» не имелось.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом урегулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ) добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, предварительным национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

Пунктом 2 статьи 21 Закона № 184-ФЗ установлено, что система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.

Лицо или лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников данной системы добровольной сертификации. Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона № 184-ФЗ система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Порядок регистрации системы добровольной сертификации определен в Положении о регистрации системы добровольной сертификации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 32, в соответствии с которым регистрацию системы добровольной сертификации осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт).

Таким образом, регистрация системы добровольной сертификации не относится к компетенции Росаккредитации, а относится к компетенции Росстандарта.

В своих обращениях ООО «СИТИС» ссылается также на недобросовестную конкуренцию со стороны ООО «ЦСПС» и нарушение указанным обществом положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Однако вопросы нарушений антимонопольного законодательства не относятся к компетенции Росаккредитации. Указанные полномочия в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, относятся к компетенции Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

Таким образом, факт бездействия Ответчика опровергается имеющимися в деле доказательствами.

С учетом вышеизложенного суд пришел к выводу о недоказанности заявителем факта нарушения его прав и законных интересов, что является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований в соответствии со ст. 13 ГК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Судом проверены и оценены все доводы заявителя, но отклонены как противоречащие материалам дела и основанные на неверном толковании норм права.

На основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При указанных обстоятельствах, у суда отсутствуют правовые основания для удовлетворения требований заявителя.

На основании ст.ст. 8, 12, 13 Гражданского кодекса РФ, и руководствуясь ст.ст. 4, 64, 65, 71, 75, 150, 159, 167 -170, 176, 198, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований ООО «Ситис» отказать полностью.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Н.Е. Девицкая