Решение от 25 февраля 2022 г. по делу № А76-27311/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-27311/2021
25 февраля 2022 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 17 февраля 2022 года

Решение изготовлено в полном объеме 25 февраля 2022 года


Арбитражный суд Челябинской области в составе судьи Наконечной О.Г. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

открытого акционерного общества «Российские железные дороги», г. Москва (ОГРН <***>)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области, г. Челябинск (ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания от 25.05.2021 № 88/1/1 в части его пунктов 44, 92 и обязании совершить действия

при участии в судебном заседании:

заявителя: ФИО2 – представителя по доверенности от 15.12.2020, диплом от 30.06.2006, паспорт (принимала участие в судебном заседании до перерыва);

заинтересованного лица: ФИО3 – представителя по доверенности от 21.12.2021, диплом от 15.07.2015, удостоверение (принимал участие в судебном заседании после перерыва),

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании неисполнимыми пунктов 44, 92 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее – ГУ МЧС России по Челябинской области, заинтересованное лицо) от 25.05.2021 № 88/1/1 об устранении нарушений требования пожарной безопасности в части срока исполнения и обязании продлить срок действия пунктов 44, 92 данного предписания до 31.12.2022 (с учетом уточнения заявления от 14.02.2022, которое с соблюдением положений статьи 49 АПК РФ принято арбитражным судом, л.д. 140-143).

ОАО «РЖД» считает частично оспариваемое предписание неправомерным, нарушающим его права и законные интересы в экономической сфере.

ГУ МЧС России по Челябинской области представило отзыв на заявление от 11.11.2021 (л.д. 44-45), в котором с требованиями заявителя не согласилось, частично оспариваемое предписание считает законным и обоснованным.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали позиции, изложенные ими в заявлении, в отзыве на заявление соответственно.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле доказательства, арбитражный суд считает заявление подлежащим удовлетворению по следующим мотивам.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения 27.04.2021 № 88 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городам Чебаркуль и Миасс, Чебаркульскому и Уйскому районам УНДиПР ГУ МЧС России по Челябинской области проведена внеплановая выездная проверка по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности в отношении ОАО «РЖД» на объекте защиты – по адресу: Челябинская область, г. Миасс, берег озера Большой Еланчик (л.д. 48-49).

При проведении проверки заинтересованным лицом выявлены нарушения требований пожарной безопасности о чём ГУ МЧС России по Челябинской области составлен акт проверки от 25.05.2021 № 88 (л.д. 50 оборот-58).

25.05.2021 ГУ МЧС России по Челябинской области в отношении ОАО «РЖД» вынесено предписание № 88/1/1, в пункте 44, 92 которого указано, что на объекте защиты двери шахт лифтов не соответствуют установленным требованиям. Вышеуказанное нарушение подлежит устранению в срок до 30.07.2021 (л.д. 59-78).

В качестве основания издания данного пункта предписания указано: часть 2 статьи 140 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Не согласившись с пунктами 44, 92 данного предписания в части установления срока устранения нарушения требований пожарной безопасности – 30.07.2021, полагая, что последний нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, ОАО «РЖД» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Заявитель же обязан доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным правовым актом, решением, совершением действий (бездействия) своих прав и законных интересов.

Полномочия должностных лиц по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности установлены Административным регламентом МЧС России (далее - Административный регламент № 644) по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644 (действующий в спорный период).

Порядок организации и проведения внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

В силу части 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В распоряжении (приказе) о проведении проверки указываются, в том числе: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки (часть 2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Плановые проверки проводятся с целью соблюдения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; соответствия сведений, содержащиеся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности обязательным требованиям (статья 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Плановая проверка может быть документарной или выездной. Она проводится в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, не чаще, чем один раз в три года (часть 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Аналогичные нормы права содержатся в статье 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в редакции действующей в спорный период) и в пунктах 45-47 Административного регламента № 644.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Согласно пункту 13 Административного регламента № 644 (действующей в спорный период) исполнение государственной функции включает в себя, в числе прочего следующие административные процедуры: проведение проверок; оформление результатов проверок и принятие мер по их результатам. Выполнение административных процедур исполнения государственной функции, предусмотренных пунктом 13 Административного регламента № 644, заканчивается, в числе прочего, составлением и вручением органом государственного пожарного надзора акта проверки, выдачей предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара и о проведении мероприятий в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе: правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Статьей 2 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. Главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в частности, давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора определены статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Таким образом, частично оспариваемое предписание ГУ МЧС России по Челябинской области, заинтересованное лицо от 25.05.2021 № 88/1/1 по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, вынесено уполномоченным органом в рамках своей компетенции.

Факт выявленных ГУ МЧС России по Челябинской области нарушений, равно как и законность требования предписания, ОАО «РЖД» не оспариваются.

Существенных нарушений, которые в силу статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ могут являться основанием для признания результатов проверки недействительными, судом не установлено.

Однако ОАО «РЖД» оспаривает пункты 44, 92 указанного предписания исключительно в части установленного срока исполнения выявленных нарушений на объекте защиты по адресу: Челябинская область, г. Миасс, берег озера Большой Еланчик – 30.07.2021.

Статьёй 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

На основании статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ ФЗ, вышеприведенный Административный регламент № 644 (действующий в спорный период) не устанавливают каких-либо ограничений продолжительности устанавливаемых сроков исполнения предписания.

Как следует из оспариваемого предписания от 25.05.2021 № 88/1/1, срок устранения выявленных нарушений указанных в пунктах 44, 92 (на объекте защиты двери шахт лифтов не соответствуют установленным требованиям) установлен до 30.07.2021.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статьей 19.5 КоАП РФ и статьёй 19.6 КоАП РФ).

Исполнимость предписания является одним из важных требований к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 09.07.2013 № 2423/13 по делу № А53-19629/2012).

Согласно пункту 9 Административного регламента № 644 должностные лица органов Государственного пожарного надзора при исполнении государственной функции обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений требований пожарной безопасности, соответствие указанных мер тяжести данных нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества государственного, муниципального и третьих лиц, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов органов власти, организаций и граждан.

В силу пункта 91 Административного регламента № 644 сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа Государственного пожарного надзора с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

При этом, при установлении данного срока, наряду с прочими условиями следует, что надзорные органы не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности лица, обязанного выполнить предписание (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 № 244-О, от 7.02.2002 № 16-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-О, Постановления от 21.11.2002 № 15-П, от 30.07.2001 № 13-П).

Европейский Суд по правам человека (в том числе в Постановлениях от 08.11.2005 по делу «ФИО4 (Khudoyorov) против Российской Федерации», от 28.10.2003 по делу «Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации», от 08.06.2006 по делу «ФИО5 (Korchuganova) против Российской Федерации») сформулировал принцип «предсказуемости» действий государственных органов.

«Суд полагает, что установление контрольно-надзорным органом срока для устранения выявленного нарушения не может быть произвольным. Административный орган, учитывая предусмотренные АПК РФ особенности распределения бремени доказывания, во всех случаях обязан обосновать продолжительность установленного им срока, в том числе, исходя из того, что выдаваемое по результатам проверки предписание должно быть фактически исполнимым.».

Следовательно, срок исполнения предписания не может быть установлен произвольно, без учета вышеприведенных обстоятельств.

Суд полагает, что установление ГУ МЧС России по Челябинской области срока для устранения допущенных нарушений, указанных в пунктах 44, 92 (на объекте защиты двери шахт лифтов не соответствуют установленным требованиям) предписания от 25.05.2021 № 88/1/1, без какого-либо обоснования продолжительности указанного срока, критериев его определения, при вышеизложенных обстоятельствах носит произвольный характер, не соответствует указанным требованиям добросовестности и предсказуемости.

Доказательств, подтверждающие то, что ГУ МЧС по Челябинской области при установлении срока исполнения пунктов 44, 92 предписания от 25.05.2021 № 88/1/1 исследовались и учитывались имущественное и финансовое положение заявителя, конкретные организационные и технические условия, влияющие на устранение выявленного нарушения, в материалы настоящего дела не представлено.

Таким образом, оспариваемое предписание (в отношении его пунктов 44, 92) в части срока исполнения - 30.07.2021 не соответствует положениям пунктов 9, 91 Административного регламента № 644, нарушает права и законные интересы заявителя.

Таким образом, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке, предусмотренном статьёй 71 АПК РФ, суд пришёл к выводу о том, что пункты 44, 92 предписания ГУ МЧС России по Челябинской области по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 25.05.2021 № 88/1/1, не соответствует действующему законодательству и нарушат права и законные интересы заявителя при осуществлении им его уставной деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Следовательно, требование ОАО «РЖД» подлежит удовлетворению.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться, среди прочего, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (пункт 3 части 4 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

При этом, из содержания части 5 статьи 201 АПК РФ следует, что суд не связан требованиями заявителя в части восстановления нарушенных прав и законных интересов последнего.

Между тем, при разрешении вопроса о восстановлении нарушенных прав арбитражный суд не должен подменять орган с учетом полномочий последнего, предусмотренных действующим законодательством, и вмешиваться в его компетенцию судебным актом в пользу заявителя.

Заявитель просит суд продлить срок исполнения пунктов 44, 92 предписания – до 31.12.2022.

Вместе с тем, установленная законом компетенция суда не предполагает возможности вмешательства в компетенцию других органов государственной власти.

При установлении срока исполнения предписания должен быть учтён характер выявленного нарушения, содержание необходимого к выполнению комплекса мероприятий, что относится к компетенции заинтересованного лица.

При этом, исходя из предмета заявленных требований, существа допущенного заинтересованным лицом нарушения, в качестве способа восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя арбитражный суд считает возможным возложить на ГУ МЧС России по Челябинской области установить новый срок исполнения пунктов 44, 92 предписания от 25.05.2021 № 88/1/1 с учетом характера нарушения, содержания предписанных к исполнению мероприятий, а также организационных условий, влияющих на их устранение.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

Признать недействительными пункты 44, 92 предписания Главного управления МЧС России по Челябинской области от 21.04.2021 № 88/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности в части установленного срока исполнения предписания – 30.07.2021.

Обязать Главное управление МЧС России по Челябинской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя посредством установления нового срока исполнения пунктов 44, 92 предписания от 21.04.2021 № 88/1/1 с учетом характера нарушения, содержания предписанных к исполнению мероприятий, а также организационных условий, влияющих на их устранение.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.


Судья О.Г. Наконечная