Решение от 25 мая 2017 г. по делу № А82-17259/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

150999, г. Ярославль, пр. Ленина, 28 http://yaroslavl.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А82-17259/2016
г. Ярославль
25 мая 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 мая 2017 года

Полный текст решения изготовлен 25 мая 2017 года

Арбитражный суд Ярославской области в составе судьи Марусина В.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании исковое заявление Администрации городского поселения Ростов (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия (бездействия) Управления Федерального казначейства по Ярославской области по вынесению представления № 71-14-02/34/1921 от 12.09.2016,

при участии:

от заявителя – ФИО2, представитель по доверенности от 23.03.2017, ФИО3, представитель по доверенности от 30.05.2016,

от ответчика – ФИО4, представитель по доверенности от 22.03.2017, ФИО5, представитель по доверенности от 17.01.2017,

установил:

Администрация городского поселения Ростов (далее по тексту «заявитель», «Администрация») обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия (бездействия) Управления Федерального казначейства по Ярославской области (далее по тексту «Управление», «ответчик») по вынесению представления № 71-14-02/34/1921 от 12.09.2016.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования в полном объеме по основаниям, указанным в заявлении.

Представители ответчика требования не признали, свою правовую позицию ответчик изложил в письменном отзыве.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.

Приказом Управления от 13.07.2016 № 152 назначена выездная проверка в Администрации городского поселения Ростов Ярославской области в целях проверки соблюдения условий предоставления и использования дотации бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в рамках реализации мероприятий комплексных инвестиционных планов по модернизации монопрофильных муниципальных образований в 2012-2015гг., и а также бюджетных кредитов на реализацию мероприятий по поддержке монопрофильных муниципальных образований в 2012-2015гг.

По результатам проверки 01.08.2016 Управлением составлен Акт выездной проверки.

Среди прочего, в Акте отражено, что по результатам открытых аукционов Администрацией, в целях реализации Областной целевой программы «Комплексный инвестиционный план модернизации городского поседения Ростов» на 2010-2015 гг., утвержденной постановлением Правительства ЯО от 03.12.2010 № 889-п, заключены муниципальные контракты:

- Контракт от 02.07.2012 № 071300013912000002-0070892-03 (далее – «Контракт № 03) с ООО «Радострой» на сумму 282743,379 тыс. руб., на выполнение строительных работ по следующим объектам: строительство сетей водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Ленинская и Окружная;

- Контракт от 01.03.2013 № 0171300013912000069-0070892-01 (далее – «Контракт № 01) с ООО «Педагогический центр инновации» на сумму 13689,825 тыс. руб., на выполнение строительных работ по сетям водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Переславская, Урицкого, Московское шоссе.

Всего в рамках Программы произведена оплата по контрактам на общую сумму 271565,791 рублей, в том числе за счет средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 262918,016 тыс. руб.

Согласно разделу 3 Контракта № 03 общий срок выполнения работ по контракту: начало выполнения работ - дата заключения контракта, окончание работ - не позднее 01.08.2012. До наступления указанного срока Генеральный подрядчик обязан в полном объеме выполнить свои обязательства по контракту. При этом в общую стоимость работ, согласно Сводному сметному расчету, включены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время в общей сумме 4209,923 тыс. руб.

Согласно данным актов о приемке выполненных работ по Контракту № 03 самые поздние работы по контракту выполнялись в декабре 2013 года, то есть за пределами срока, установленного контрактом. В актах отражена стоимость работ в зимнее время в общей сумме 2793,376 тыс. руб.

Согласно разделу 3 Контракта № 01 общий срок выполнения работ по контракту: начало выполнения работ - дата заключения контракта, окончание работ - не позднее 01.07.2013. До наступления указанного срока Генеральный подрядчик обязан в полном объеме выполнить свои обязательства по контракту. При этом в общую стоимость работ, согласно сметной документации, включены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время в общей сумме 470,288 тыс. руб.

По данным актов о приемке выполненных работ по Контракту № 01 самые поздние работы по контракту выполнялись в феврале 2014 года, то есть за пределами срока, установленного контрактом. В актах отражена стоимость работ в зимнее время в общей сумме 195,573 тыс. руб.

В соответствии с приложением № 1 «ДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ РОССИИ ПО ТЕМПЕРАТУРНЫМ ЗОНАМ С УКАЗАНИЕМ ЗИМНИХ ПЕРИОДОВ И КОЭФФИЦИЕНТОВ К СМЕТНЫМ НОРМАМ ПО ВИДАМ СТРОИТЕЛЬСТВА» "ГСН 81-05-02-2007. Сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время. Издание 2-е, измененное и дополненное" (рекомендованы к применению Письмом Росстроя от 28.03.2007 N СК-1221/02) зимний период для Ярославской области определен с 05.11 по 10.04. Часть года вне зимнего периода относится к летнему периоду.

Согласно пункту 3 раздела 1 «СМЕТНЫЕ НОРМЫ ПО ВИДАМ СТРОИТЕЛЬСТВА» указанного документа нормы настоящего Раздела являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные строительно-монтажные работы применяются круглогодично независимо от фактического времени года, в течение которого осуществляется строительство.

В связи с этим в Акте сделан вывод о том, что цена по обоим Контрактам неправомерно завышена: в результате завышения цены Контракта № 03 и оплаты выполненных ООО «Радострой» с нарушением установленных сроков работ с учетом дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время допущено неэффективное использование средств федерального бюджета по в сумме 2793,376 тыс. рублей; неэффективное использование средств федерального бюджета по Контракту № 01 по тем же причинам допущено в сумме 195,573 тыс. рублей, чем нарушены положения статей 34, 162 Бюджетного кодекса РФ, пункта 3 ГСН 81-05-02-2007.

12 сентября 2016 года Управлением в адрес Администрации внесено представление по обоим выявленным нарушениям, которым Администрации предписано рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Администрация оспаривает указанное представление по двум основаниям:

1. Заявитель полагает, что Управление не уполномочено на проведение такого рода проверок. По мнению заявителя, расчеты по указанным контрактам производились из бюджета городского, за счет средств, предоставленных из бюджета Ярославской области. Таким образом, израсходованные на оплату Контрактов денежные средства не являлись средствами федерального бюджета, и не могли быть предметом проверки Управления.

2. Заявитель не согласен с ответчиком по существу выявленных нарушений. Заявитель указывает на то, что стоимость работ по обоим Контрактам определена сметной документацией, разработанной ОАО «Проектно-изыскательский институт «Костромапроект» и проведена ГАУ ЯО «Яргосстройэкспертиза». При этом действующее законодательство не запрещает вносить в государственный контракт иные условия, связанные с оплатой подрядчику выполненных работ. Внесение изменений в заключенные Контракты в части стоимости работ невозможно в силу запрета, установленного законом. Кроме того, заявитель указывает на то, что по итогам аукциона цена Контрактов снизилась по сравнению с начальной ценой на сумму больше той, которая, по мнению Управления, использована при оплате Контрактов неэффективно.

Правовая позиция ответчика изложена в письменном отзыве и совпадает с выводами, изложенными в Акте от 01.08.2016 и оспариваемом представлении.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 2 и части первой статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 270.2. Бюджетного кодекса РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно пункту 74 "Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере") отмена представлений и предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке.

В соответствии частью 1 статьи 266.1. Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются:

-главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;

Согласно части 2 той же статьи Кодекса органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемый период Ярославской области из федерального бюджета выделялись средства в качестве бюджетного кредита на реализацию мероприятий комплексного инвестиционного плана модернизации городского поселения Ростов. Соглашение о предоставлении бюджетный кредита заключено между Министерством финансов РФ и Правительством ЯО 20.12.2010.

Из бюджета Ярославской области указанные денежные средства в качестве субсидий предоставлялись городскому поселению Ростов на основании Соглашений на осуществление совместных действий по организации строительства (реконструкции) и финансирования объектов, включенных в областную целевую программу «Комплексный инвестиционный план модернизации городского поседения Ростов» на 2010-2015 гг., утвержденную постановлением Правительства ЯО от 03.12.2010 № 889-п.

В Акте от 01.08.2016 указано и заявителем не оспаривается, что всего в рамках реализации Программы произведена оплата по заключенным Администрацией контрактам, в том числе Контрактам №№ 03 и 01, на общую сумму 271565,791 рублей, в том числе за счет средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 262918,016 тыс. руб.

Таким образом, материалами дела подтверждается, Контракты № 03 и 01 в части оплаты исполнялись Администрацией в том числе за счет средств федерального бюджета, полученных Правительство Ярославской области в качестве бюджетного кредита.

В связи с этим суд полагает, что у Управления имелись в рассматриваемом случае полномочия на проведение проверки в отношении Администрации.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно положениям статьи 162 Кодекса получатель бюджетных средств обладает, среди прочего, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" сформулирована правовая позиция, согласно которой оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что Администрацией по итогам закупочных процедур заключены Контракт от 02.07.2012 № 071300013912000002-0070892-03 с ООО «Радострой» на сумму 282743,379 тыс. руб. на выполнение строительных работ по следующим объектам: строительство сетей водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Ленинская и Окружная, Контракт от 01.03.2013 № 0171300013912000069-0070892-01 с ООО «Педагогический центр инновации» на сумму 13689,825 тыс. руб. на выполнение строительных работ по сетям водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Переславская, Урицкого, Московское шоссе.

Срок выполнения работ по контракту № 03 установлен с даты заключения контракта, то есть с 02.07.2012, по 01.08.2012.

Срок выполнения работ по контракту № 01 установлен с даты заключения контракта, то есть с 01.03.2012, по 01.07.2013.

В соответствии с приложением № 1 ГСН 81-05-02-2007 зимний период для Ярославской области определен с 05.11 по 10.04. Часть года вне зимнего периода относится к летнему периоду.

Таким образом, исполнение Контракта № 03 планировалось только в летний период, исполнение Контракта № 01 – в зимний и летний периоды.

Согласно пункту 3 раздела 1 ГСН 81-05-02-2007 указанного документа нормы настоящего Раздела являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные строительно-монтажные работы применяются круглогодично независимо от фактического времени года, в течение которого осуществляется строительство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 746 Гражданского кодекса РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда. При отсутствии соответствующих указаний в законе или договоре оплата работ производится в соответствии со статьей 711 настоящего Кодекса.

Согласно положениям статьи 709 Кодекса в договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. При отсутствии в договоре таких указаний цена определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 424 настоящего Кодекса. Цена в договоре подряда включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение. Цена работы может быть определена путем составления сметы. В случае, когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком.

В части 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" указано, что начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком

Сметами к Контрактам № 03 и 01 предусмотрены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время. Согласно данным актов о приемке выполненных работ по Контракту № 03 стоимость работ определена с учетом дополнительных затрат на производство работ в зимнее время.

При таких обстоятельствах Управление сделало обоснованный вывод о том, что цена работ по Контракту № 03, выполнение которых предполагалось только в летнее время, не должна включать в себя дополнительные затраты на работы в зимнее время ни при определении начальной цены контракта, ни при его заключении и исполнении. Включение в стоимость Контракта дополнительных затрат, не предусмотренных действующим законодательством, правомерно оценено Управлением как неэффективное использование бюджетных средств.

В то же время включение дополнительных затрат на работы в зимнее время в цену Контракта № 01 не противоречило пункту 3 раздела 1 ГСН 81-05-02-2007, в связи с чем вывод Управления в отношении действий Администрации в рамках Контракта № 01 суд считает необоснованным.

В связи с этим суд удовлетворяет требования Администрации частично, признавая оспариваемое представление недействительным части выводов относительно Контракта № 01.

Руководствуясь статьями 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным пункт 2 представления Управления Федерального казначейства по Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 12.09.2016 № 71-14-02/34/1921.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет»,  через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).

Судья Марусин В.А.