Постановление от 31 мая 2021 г. по делу № А07-11706/2020



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2180/21

Екатеринбург

31 мая 2021 г.


Дело № А07-11706/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 мая 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2021 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Черкезова Е. О., Кангина А. В.

рассмотрел в судебном заседании с использованием веб-конференции кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее – управление, антимонопольный орган) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 по делу № А07-11706/2020 Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 17.03.2021 указанная кассационная жалобы была принята к производству суда, ее рассмотрение назначено на 12.05.2021. В судебном заседании, проведенном с использованием веб-конференции, определением от 12.05.2021 судебное разбирательство отложено на 26.05.2021.

После отложения состав суда тот же.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняла участие он-лайн представитель антимонопольного органа Зотова Д.С. (доверенность от 11.01.2021 № 1, диплом).

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Башкортостан Стоматологическая поликлиника № 4 города Уфа (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным решения управления от 27.02.2020 № ТО002/06/99-548/2020 (далее – решение).

Решением суда от 28.09.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 решение суда отменено, требования учреждения удовлетворены, решение управления признано недействительным.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Управление настаивает на правомерности оспариваемого решения ввиду доказанности наличия в действиях заказчика (учреждения) нарушений части 5 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), соблюдении антимонопольным органом процедуры проведения внеплановой проверки.

Управление указывает на то, что спорная внеплановая проверка действий заказчика при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика) инициирована в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, проведена на основании Приказа от 21.01.2020 № 32.

Антимонопольный орган обращает внимание суда на отсутствие на момент проведения спорной внеплановой проверки нормативного регулирования процедуры проведения внеплановых проверок в форме соответствующего регламента; неправомерность применения судом аналогии закона в регулировании порядка проведения проверки регламентом, регулирующим иные правоотношения; создание Башкортостанским УФАС единой постоянно действующей комиссии, уполномоченной на рассмотрение жалоб и проведение плановых и внеплановых проверок соответствующим Приказом и легитимность состава комиссии, принявшей спорное решение.

Как следует из материалов дела, по результатам внеплановой проверки действий заказчика при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика) № 0301300261019000063 управлением вынесено оспариваемое решение о наличии в действиях заказчика (учреждения) нарушений части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе, выразившихся в передаче исполнения обязательств, принятых ФГУП «Управление строительства № 3 Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Башкортостан» (далее – Управление строительства № 3) в рамках заключенного с заказчиком государственного контракта от 04.04.2019 № 0301300261019000063, субподрядной организации по договору подряда № 63-49-19, в то время как в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) поставка товара, выполнение работы, оказание услуги должно быть произведено им (поставщиком) самостоятельно, в данном случае - силами Управления строительства № 3.

Считая оспариваемое решение антимонопольного органа незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом правомерности принятого им ненормативного правового акта.

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции согласился с выводом о наличии в действиях учреждения нарушений части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе, вместе с тем указал на наличие процессуальных нарушений, допущенных управлением при проведении внеплановой проверки, нелегитимность комиссии, принявшей оспариваемое решение.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд кассационной инстанции полагает необходимым оставить в силе решение суда первой инстанции в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится императивный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В статье 93 Закона о контрактной системе предусмотрены случаи осуществления закупки у единственного поставщика без использования конкурентных способов определения поставщиков. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер.

Исходя из положений статей 6, 24, 93 Закона о контрактной системе, Перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 № 1292, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно признали правомерными выводы антимонопольного органа о том, что норма пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе императивно устанавливает, что закупка определенных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае, если производство такого товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением или предприятием уголовно-исполнительной системы.

В ходе рассмотрения спора судами установлено, что спорный контракт от 04.04.2019 № 0301300261019000063 по текущему ремонту лечебных кабинетов заказчика по адресу: 450071, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а (установка перегородки) на сумму 92 790,94 руб., был заключен учреждением с Управлением строительства № 3 вне проведения конкурентных процедур как с предприятием уголовно-исполнительной системы наказаний.

Однако, учитывая, что Управлением строительства № 3 в рамках разрешения, содержащегося в пункте 6.3 контракта от 04.04.2019 № 0301300261019000063 заключен договор подряда от 16.04.2019 № 63-49-19 на капитальный ремонт в кабинете № 16 ГБУЗ РБ Стоматологическая поликлиника № 4, по адресу: 450071, г. Уфа, ул. 50 лет СССР, д. 45а (установка перегородки) с ООО «ТСН Проф» на сумму 92 790,94 руб., суды правомерно согласились с выводом антимонопольного органа о том, что обязательство по текущему ремонту лечебных кабинетов заказчика передано Управлением строительства № 3 коммерческой организации, не входящей в систему исполнения наказаний и не подпадающей под установленные законодательством исключения, чем нарушены вышеуказанные положения Закона о контрактной системе.

Оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, верно применив нормы действующего законодательства, учитывая, что действия учреждения при заключении спорного государственного контракта и фактические обстоятельства, связанные с его исполнением, не соответствуют положениям части 5 статьи 24, пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, суды первой и апелляционной инстанций признали выводы оспариваемого решения в указанной части правомерными.

У суда кассационной инстанции нет оснований не согласиться с выводами судов в указанной части.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции полагает ошибочными выводы апелляционного суда о признании решения антимонопольного органа недействительным в связи с наличием процессуальных нарушений, допущенных управлением при проведении внеплановой проверки.

При постановке такого вывода апелляционный суд исходил из того, что на момент проведения проверки (21.01.2020 – 27.02.2020) в отношении заявителя какое-либо специальное нормативное регулирование порядка проведения внеплановых проверок в сфере закупок отсутствовало; Правила осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 № 1576, вступили в действие с 08.10.2020, позднее издания приказа о проведении спорной проверки.

В связи с вышеизложенным, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии пробела в праве, связанного с отсутствием процессуального регулирования порядка проведения внеплановой проверки, по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 15 Закона о контрактной системе и указал на возможность восполнения недостатка нормативного регулирования путем аналогии закона, необходимости применения к проведенной управлением проверке положений Административного регламента по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14, которым закреплены порядок рассмотрения жалоб, проведения заседания комиссии для рассмотрения жалобы и результатов внеплановой проверки, формирование состава комиссии, процессуальные действия, которые могут быть совершены при рассмотрении.

Выводы суда апелляционной инстанции в указанной части являются ошибочными, что привело к принятию незаконного судебного акта.

При проведении плановых и внеплановых проверок антимонопольный орган в спорный период правомерно руководствовался положениями Закона о контрактной системе, статья 99 которого содержит правила проведения таких проверок.

Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Приказом ФАС России от 19.11.2014 №727/14, спорные правоотношения, рассматриваемые в настоящем деле, не регулирует, поскольку определяет процедуру рассмотрения жалоб, следовательно, не подлежат применению при осуществлении контроля в сфере закупок, проводимого в отдельном порядке.

Являясь административным органом, чьи действия должны быть основаны на правилах, предусмотренных нормативно и непосредственно, антимонопольный орган был не вправе действовать процессуально с применением аналогии закона, учитывая, что, как уже было указано выше, нормы Закона о контрактной системе прямо и непосредственно регулируют соответствующий процесс.

Иные нарушения, на которые указал суд апелляционной инстанции как на основание для признания недействительным решения антимонопольного органа, не подтверждаются имеющимися в деле материалами, сделаны судом с неправильным применением статьи 65 АПК РФ.

Так, указывая на рассмотрение результатов внеплановой проверки после заключения и исполнения государственных контрактов, суд апелляционной инстанции признал существенным нарушением процессуального порядка принятия решения рассмотрение результатов внеплановой проверки неполномочной комиссией.

При постановке такого вывода апелляционный суд принял во внимание и указал, что В оспариваемом решении состав комиссии указан: Алиев В.А., Нуреева А.Р., Фахрисламова Д.Р., но, со слов представителя учреждения, на заседании состав комиссии не оглашался, при рассмотрении дела в составе, кроме председателя, присутствовал еще мужчина, в то время как в решении указаны две женщины.

Таким образом, по мнению апелляционного суда, в легитимности состава комиссии управления, рассмотревшей дело, имелись обоснованные сомнения.

Однако доказательств несоответствия должностных лиц комиссии управления, фактически рассматривавших антимонопольное дело и лиц, указанных в оспариваемом решении, учреждение в дело не представило, пояснения, которые апелляционный суд положил в основу указанного вывода, в нарушение статьи 65 АПК РФ, не подтверждены документально.

В то же время возложение на антимонопольный орган обязанности доказать (опровергнуть) данный факт противоречит статье 65 АПК РФ.

Запрошенные апелляционной инстанцией у управления документы в опровержение пояснений учреждения о фактическом составе комиссии, а именно - приказ о создании комиссии для проведения конкретной внеплановой проверки, протоколы рассмотрения результатов внеплановой проверки, пояснения относительно процессуальных действий антимонопольного органа, совершенных 03.02.2020, 20.02.2020, 27.02.2020, нормативными актами не предусмотрены и, соответственно, их непредставление суду не является нарушением со стороны антимонопольного органа.

В свою очередь суд первой инстанции нарушений со стороны управления в ходе вынесения оспариваемого решения не установил.

Таким образом, доводы антимонопольного органа нашли свое подтверждение в ходе кассационного производства.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что судебный акт апелляционного суда подлежит отмене, как принятый с неправильным применением норм материального и процессуального права. Решение суда следует оставить в силе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 по делу № А07-11706/2020 Арбитражного суда Республики Башкортостан отменить.

Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.09.2020 по делу № А07-11706/2020 оставить в силе.

Поворот исполнения судебных актов в части государственной пошлины произвести Арбитражному суду Республики Башкортостан при предоставлении доказательств исполнения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Е.А. Поротникова



Судьи Е.О. Черкезов



А.В. Кангин