Постановление от 12 декабря 2017 г. по делу № А46-2674/2017

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А46-2674/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2017 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Зиновьевой Т.А.

Севастьяновой М.А.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Абрамяна Осепа Венедиковича на решение от 10.05.2017 Арбитражного суда Омской области (судья Пермяков В.В.) и постановление от 24.08.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Киричёк Ю.Н., Иванова Н.Е., Кливер Е.П.) по делу № А46-2674/2017 по заявлению индивидуального предпринимателя Абрамяна Осепа Венедиковича (ОГРНИП 306550715100013, ИНН 550704330628) к департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Омска (644043, Омская обл., г. Омск, ул. Гагарина, д. 32, копр. 1, ОГРН 1025500761142, ИНН 5503031117) о признании недействительным распоряжения.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Храмцов К.В.) в заседании от индивидуального предпринимателя Абрамяна Осепа Венедиковича участвовали представители Дегтярева А.С. по доверенности от 05.09.2016, Николаев А.В. по доверенности от 01.08.2017.



Суд установил:

индивидуальный предприниматель Абрамян Осеп Венедикович (далее – ИП Абрамян О.В., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к департаменту архитектуры и градостроительства администрации города Омска (далее – департамент, заинтересованное лицо) о признании недействительным пункта 2 распоряжения департамента от 22.11.2016 № 2951 (далее – распоряжение № 2951). В качестве восстановления нарушенного права заявитель просил обязать департамент устранить допущенное нарушение: в 3-хдневный срок с момента вступления решения в законную силу продлить действие распоряжения от 17.10.2013 № 2701-р (далее – распоряжение № 2701-р) департамента на срок 1 год 2 месяца 12 дней.

Решением от 10.05.2017 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 24.08.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований предпринимателя отказано.

ИП Абрамян О.В. обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований предпринимателя в полном объеме.

В обоснование жалобы заявителем приведены следующие доводы: апелляционный суд не изложил собственных мотивов, по которым согласился с выводами нижестоящего суда; судами неправильно применен пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), поскольку суды ограничились формальным толкованием данной нормы, нарушив общие начала и смысл земельного законодательства; судами неверно определен круг обстоятельств, имеющих значение для разрешения спора, не учтено, что в период незаконного прекращения действия распоряжения о предварительном согласовании, а именно в период с 24.12.2013 по 05.03.2015, заявитель не мог реализовать права и осуществить необходимые действия для завершения процедуры, предусмотренной статьей 32 ЗК РФ, которые ему были предоставлены, в том числе распоряжением от 17.10.2013 № 2701-р; судами также не установлены обстоятельства возможности либо невозможности использования заявителем распоряжения от 17.10.2013 № 2701-р, в том числе обеспечить проведение работ по формированию земельного участка и постановке его на кадастровый учет; Абрамян О.В. был ограничен в правах, в частности, в предоставленном законом сроке для осуществления необходимых действий.

Отзыв на кассационную жалобу в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 279 АПК РФ, не представлен.

В судебном заседании представители заявителя доводы кассационной жалобы поддержали.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании заявления Абрамян О.В. 15.05.2013 был произведен выбор земельного участка по адресу: г. Омск, ул. Ленина, вблизи строения 38 для строительства пристройки торгового зала кафетерия в Центральном административном округе города Омска.

Распоряжением департамента от 17.10.2013 № 2701-р «О предварительном согласовании места размещения пристройки торгового зала кафетерия по улице Ленина в Центральном административном округе горда Омска» был утвержден акт выбора земельного участка под строительство объекта и предварительно согласовано место размещения строительство объекта, предпринимателю было предложено обеспечить проведение работ по формированию и постановке его на кадастровый учет.

Департамент в письме от 09.01.2014 сообщил предпринимателю о том, что вышеуказанное распоряжение № 2701-р признано утратившим силу, кроме того, заявителю передано распоряжение от 24.12.2013 № 3552-р «О признании утратившими силу некоторых распоряжений департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска» (далее – распоряжение № 3552-р), в соответствии с пунктом 11 которого, распоряжение № 2701-р признано утратившим силу.

Полагая, что распоряжение № 3552-р в части пункта 11, в соответствии с которым признано утратившим силу распоряжение № 2701-р, является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд. Указанное заявление принято к производству, делу присвоен № А46-9690/2014.

Решением 05.11.2014 Арбитражного суда Омской области по делу № А46-9690/2014, оставленным без изменения постановлением от 29.01.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда и постановлением от 13.05.2015 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа, суд признал незаконным распоряжение № 3552-р в части пункта 11, в соответствии с которым признано утратившим силу распоряжение департамента № 2701-р, на департамент возложена обязанность устранить допущенное нарушение.

Во исполнение указанного решения департаментом было вынесено распоряжение от 05.03.2015 № 462-р, которым исключен пункт 11 распоряжения департамента № 3552-р, в соответствии с которым признано утратившим силу распоряжение № 2701-р.

Пунктом 2 распоряжения № 2951 департамент признал утратившим силу распоряжение № 2701-р.

ИП Абрамян О.В., полагая, что пункт 2 распоряжения № 2951 нарушает права и законные интересы заявителя и создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции исходил из того, что правоотношения между сторонами по вопросу предоставления земельного участка возникли в период действия ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015, в связи с чем департамент в обоснование своей позиции относительно законности обжалуемого ненормативного акта указал на то, что распоряжение № 2701-р признано утратившим силу в связи с истечением трехлетнего срока его действия.

Руководствуясь статьями 30, 31 ЗК РФ, исходя из того, что срок действия указанного распоряжения – до 17.10.2016, суд пришел к выводу о законности действий департамента по признанию утратившим силу распоряжения № 2701-р по истечении трехлетнего срока путем вынесения распоряжения № 2951.

Обстоятельства, связанные с оспариванием распоряжения от 24.12.2013 № 3552-р в части пункта 11 в рамках дела № А46-9690/2014 суд счел не имеющими правового значения для разрешения настоящего спора, указав, что приведенные выше нормы законодательства не содержат положений о приостановлении срока действия распоряжения о предварительном согласовании места размещения, утверждении акта выбора земельного участка, продлении данного срока на период такого приостановления, его восстановлении.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, указав, что на момент вынесения департаментом оспариваемого распоряжения от 22.11.2016 № 2951 срок действия распоряжения от 17.10.2013 № 2701-р, установленный пунктом 8 статьи 31 ЗК РФ, истек.

Между тем судами не было принято во внимание следующее.

Согласно Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1).

Гарантируя государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина, Конституция Российской Федерации одновременно закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45).

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судами, правоотношения между сторонами по вопросу предоставления земельного участка возникли в период действия ЗК РФ в редакции до 01.03.20015.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществлялось согласно пункту 1 статьи 30 ЗК РФ с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта был урегулирован статьями 30, 31 и 32 ЗК РФ.

При этом нормами пункта 5 статьи 30, статей 31, 32 ЗК РФ была детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа, который по заявлению заинтересованного лица:

обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра недвижимости и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31 ЗК РФ);

информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ);

оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31 ЗК РФ);

принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 ЗК РФ);

в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ).

Выполнение в отношении участка кадастровых работ и постановка его на кадастровый учет осуществляются на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта за счет лиц, заинтересованных в предоставлении участка для строительства (пункт 5 статьи 30, пункт 1 статьи 32 ЗК РФ).

Срок, предусмотренный пунктом 8 статьи 31 ЗК РФ, установлен с учетом того, что лицу, которому согласовано место размещения объекта, необходимо выполнить множество мероприятий, связанных с подготовкой документации для предоставления участка под строительство, в том числе осуществить межевание его границ и поставить на кадастровый учет. В течение данного срока лицо, которому согласовано место размещения объекта, должно иметь возможность беспрепятственно осуществить свои права с целью дальнейшего предоставления земельного участка для строительства.

Срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта строительства не является пресекательным, поскольку закон не содержит положений о невозможности его восстановления или продления. Также вышеуказанные нормы не содержат императивного предписания об обязательном принятии уполномоченным органом решения о признании утратившим силу ранее принятого распоряжения об утверждении акта выбора и о предварительном согласовании места размещения объекта.

Ранее действовавшая процедура предоставления земельного участка предусматривала лишь то, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что до 1 марта 2018 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятого до 1 марта 2015 года, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Таким образом, законодательством предусмотрена возможность завершить процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и после 1 марта 2015 года.

В данном случае распоряжение департамента от 17.10.2013 № 2701-р, которым был утвержден акт выбора земельного участка под строительство объекта и предварительно согласовано место размещения объекта, было признано утратившим силу распоряжением от 24.12.2013 № 3552-р (пункт 11). Указанные обстоятельства были предметом рассмотрения в рамках дела № А46-9690/2014. Впоследствии департаментом было вынесено распоряжение от 05.03.2015 № 462-р, которым исключен пункт 11 распоряжения департамента № 3552-р, в соответствии с которым признано утратившим силу распоряжение № 2701-р.

Из положений указанных норм следует, что при отсутствии действующего решения о предварительном согласовании места размещения объекта осуществление заявителем мероприятий в целях завершения процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта невозможно, в связи с чем суды неверно сочли не имеющими правового значения для рассмотрения настоящего спора обстоятельства, связанные с отменой распоряжения № 2701-р, вопрос о нарушении прав заявителя, предусмотренных земельным законодательством, не получил правовой оценки.

Судебная коллегия считает, что судами было допущено неверное толкование норм пункта 8 статьи 31 ЗК РФ, не дана оценка обстоятельствам, установленным по делу № А46-9690/2014, имеющим значение для рассмотрения настоящего спора, не рассмотрен вопрос о нарушении прав заявителя принятием обжалуемого ненормативного акта.

В связи с изложенным суд кассационной инстанции считает, что судами не приняты меры к полному и всестороннему исследованию материалов дела, не исследованы обстоятельства, относящиеся к предмету доказывания, неправильно применены нормы права, подлежащие применению, поэтому в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 288 АПК РФ обжалуемые судебные акты по настоящему делу подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное в настоящем постановлении, оценить все доводы и возражения лиц, участвующих в деле, с учетом отмены состоявшихся по настоящему делу судебных актов предложить заявителю уточнить требование в части способа (срока) восстановления нарушенного права, суду по результатам рассмотрения дела принять решение с соблюдением норм материального и процессуального права.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.05.2017 Арбитражного суда Омской области и постановление от 24.08.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А46-2674/2017 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Омской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий В.В. Сирина


Судьи Т.А. Зиновьева


М.А. Севастьянова