Решение от 17 июля 2017 г. по делу № А74-2414/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А74-2414/2017
17 июля 2017 года
г. Абакан



Резолютивная часть решения объявлена 10 июля 2017 года.

Решение в полном объёме изготовлено 17 июля 2017 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи И.А. Курочкиной,

при ведении протокола секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Управление социальной поддержки населения города Черногорска» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным пункта 2 представления от 11 января 2017 года № 02-01/04.

В судебном заседании 4 июля 2017 года приняли участие представители:

заявителя – ФИО2 на основании доверенности от 9 января 2017 года, ФИО3 на основании доверенности от 5 апреля 2017 года;

Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия – ФИО4 на основании доверенности от 7 марта 2017 года, ФИО5 на основании доверенности от 4 апреля 2017 года.

В соответствии со статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 4 июля 2017 года объявлялся перерыв до 16 часов 00 минут 10 июля 2017 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В судебное заседание после перерыва приняли участие представители Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия – ФИО4 на основании доверенности от 7 марта 2017 года, ФИО5 на основании доверенности от 4 апреля 2017 года.

Государственное казённое учреждение Республики Хакасия «Управление социальной поддержки населения города Черногорска» (далее – УСПН города Черногорска, управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным пункта 2 представления Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия (далее – КСП Хакасии) от 11 января 2017 года № 02-01/04.

В судебном заседании до перерыва представители управления настаивали на требованиях по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении и дополнениях к нему, и доказательствам, представленным в материалы дела.

Представители КСП Хакасии требования не признали по обстоятельствам, указанным в отзыве на заявление и дополнительных отзывах на заявление.

В судебное заседание после перерыва заявитель не направил своих представителей, в силу положений статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) являются надлежащим образом извещенными о дате, времени и месте проведения судебного заседания. Учитывая изложенное, арбитражный суд, руководствуясь положениями части 1 статьи 123, части 3 статьи 156, части 2 статьи 200 АПК РФ, провел судебное заседание после перерыва и рассмотрел дело в отсутствие представителей заявителя.

В судебном заседании после перерыва представители КСП Хакасии поддержали свою позицию по делу, изложенную ранее.

Исследовав материалы дела, и заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

В период с 19 августа по 30 ноября 2016 года КСП Хакасии проведена проверка УСПН города Черногорска в рамках контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, направленных в 2015 – 2016 годах на реализацию мероприятий по зубопротезированию льготных категорий граждан в рамках государственной программы Республики Хакасия «Социальная поддержка граждан (2014 – 2020 годы)». Оценка полноты обеспеченности и состояния ценовой политики».

В ходе проверки контрольным органом выявлены нарушения целевого и эффективного расходования средств республиканского бюджета, выделенных в 2015-2016 годах на изготовление и ремонт зубных протезов, в том числе нецелевое расходование управлением средств на сумму 144 873 рубля 77 копеек.

Результаты проверки отражены в акте от 30 ноября 2016 года № 38.

На основании акта проверки председателем КСП Хакасии 11 января 2017 года в адрес УСПН города Черногорска направлено представление № 02-01/04 (получено 13.01.2017).

Данным документом управлению на основании Закона Республики Хакасия от 30 сентября 2011 года № 82-ЗРХ «О Контрольно-счётной палате Республики Хакасия» предложено:

- рассмотреть отчёт по результатам контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, направленных в 2015 – 2016 годах на реализацию мероприятий по зубопротезированию льготных категорий граждан в рамках государственной программы Республики Хакасия «Социальная поддержка граждан (2014 – 2020 годы)» (пункт 1);

- принять меры по восстановлению бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению в общей сумме 144 873 рубля 77 копеек, в том числе ООО «НикМа Дент» - 36 790 рублей 63копейки, ООО «Центр Дент» - 39 630 рублей 84 копейки, ООО «Центр Дент+» - 51 152 рубля 95 копеек, ООО МЦ Яблоко – 17 299 рублей 35 копеек (пункт 2).

В представлении указано на необходимость в течение месяца со дня его получения проинформировать КСП Хакасии о результатах рассмотрения представления и принятых мерах.

Не согласившись с пунктом 2 представления КСП Хакасии от 11 января 2017 года в части восстановления израсходованных не по целевому назначению бюджетных средств, УСПН города Черногорска обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В ходе судебного разбирательства КСП Хакасии указало, что представление не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Заявителем же приведены доводы о том, что представление КСП Хакасии от 11 января 2017 года по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Арбитражный суд, оценив доводы сторон в указанной части, согласился с позицией заявителя ввиду следующего.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

В арбитражном суде подлежит рассмотрению ненормативный правовой акт, под которым понимается индивидуальный (правоприменительный) акт государственного или муниципального органа, адресованный конкретному лицу и обязывающий его к определенному поведению; при этом такой акт не содержит норм права, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц. При этом необходимыми процессуальными предпосылками для оспаривания в судебном порядке ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) являются нарушение прав и законных интересов определённых лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на таких лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).

Деятельность КСП Хакасии также регламентируется Законом Республики Хакасия от 30 сентября 2011 года № 82-ЗРХ «О Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (далее - Закон № 82-ЗРХ).

Из оспариваемого представления следует, что оно составлено по результатам проверки в ходе контрольного планового мероприятия; проверка проведена в соответствии с решением коллегии КСП Хакасии от 18 декабря 2015 года и распоряжения КСП Хакасии от 8 августа 2016 года № 19-р.

При этом КСП Хакасии, руководствуясь статьёй 18 Закона № 82-ЗРХ, предложила управлению принять меры по устранению выявленных нарушений (в частности, восстановить бюджетные средства, израсходованные не по целевому назначению), уведомить КСП Хакасии о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в течение одного месяца со дня получения представления.

В силу положений статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

направляются объектам контроля представления, предписания;

направляются финансовым органам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2).

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3).

Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период (пункт 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Управление является соответствующим объектом государственного финансового контроля.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причинённого вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счётный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счётных органов контрольных мероприятий контрольно-счётные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4).

Аналогичные положения закреплены в статье 18 Закона № 82-ЗРХ.

Оспариваемое представление КСП Хакасии обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку, являясь промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определённом этапе и при определённых результатах финансового контроля, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создаёт очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Промежуточный характер такого документа (представления) не означает его сугубо информационный характер и не исключает для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции управления на оспариваемое представление).

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления КСП Хакасии только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Оспариваемым представлением управление обязано к определённому сроку совершить конкретные действия, в том числе восстановить бюджетные средства; тем самым очевидно влияние на права управления как хозяйствующего субъекта в сфере экономической деятельности; представление направлено управлению КСП Хакасии как уполномоченным государственным органом в порядке пункта 1 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ и содержит властные указания.

Пунктом 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях» представление административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ), могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определённых главой 24 АПК РФ.

Арбитражный суд также отмечает, что значимость этапа внесения органом государственного финансового контроля представления поддержана законодателем путём внесения Федеральным законом от 7 июня 2017 года № 118-ФЗ изменений в пункт 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В силу названных изменений административная ответственность для должностных лиц наступает за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Таким образом, преставление КСП Хакасии от 11 января 2017 года в отношении УСПН города Черногорска подлежит оспариванию в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо наличие двух обязательных условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, иными органами, должностными лицами оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган или должностное лицо. Нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель.

С учётом положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемого решения производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в нём указанным.

В соответствии со статьями 157, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 9, 16 Закона № 6-ФЗ, статьями 9, 18 Закона № 82-ЗРХ Контрольно-счётная палата Республики Хакасия наделена правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности проводить в установленном порядке проверки; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий.

УСПН города Черногорска при оспаривании представления КСП Хакасии указало на нарушение процедуры проведения проверки, поскольку управление не является надлежащим объектом проверки ввиду не включения его в план контрольных мероприятий в качестве такового. Управление не было надлежащим образом извещено о проведении плановой проверки.

Арбитражный суд отклонил данный довод заявителя как несостоятельный ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 82-ЗРХ внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой Республики Хакасия в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В силу части 1 статьи 11 Закона № 82-ЗРХ Контрольно-счетная палата Республики Хакасия при осуществлении внешнего государственного финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Хакасия, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля.

Решением Коллегии Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 31 января 2013 года (с изменениями от 16 сентября 2016 года) утверждён Стандарт внешнего государственного финансового контроля КСП Хакасии СФК 4 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».

В разделе 4 Стандарта КСП Хакасии закреплены положения, регламентирующие порядок подготовки и проведения контрольного мероприятия.

Согласно пункту 4.1 Стандарта КСП Хакасии руководитель контрольного мероприятия не позднее 5 рабочих дней до начала проведения планового контрольного мероприятия либо в течение 3 рабочих дней с момента получения поручения председателя КСП о проведении контрольного мероприятия, организует оформление распоряжения председателя КСП о проведении контрольного мероприятия по форме, приведённой в Приложении 1, и подготавливает программу контрольного мероприятия, которая утверждается распоряжением председателя КСП о проведении контрольного мероприятия и является приложением к нему.

Пунктом 4.1.2 Стандарта установлено, что руководитель проверяемого органа или организации заблаговременно уведомляется о проведении контрольного мероприятия путём вручения ему копии распоряжения председателя КСП о проведении контрольного мероприятия с отметкой под роспись о получении копии на оригинале распоряжения (указывается дата получения, должность, расшифровка подписи получившего лица), либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении руководителю или лицу, его замещающему под роспись. Оригинал распоряжения с указанной отметкой, либо корешок уведомления с подписью о получении уведомления надлежащим лицом возвращается в КСП и учитывается в общем делопроизводстве. Форма уведомления о проведении контрольного мероприятия приведена в Приложении 3 к Стандарту.

Таким образом, Стандартом КСП Хакасии предусмотрено проведение планового контрольного мероприятия на основании распоряжения председателя палаты, которое является внутренним документом КСП. Проверяемый орган или организация извещаются о проведении контрольного мероприятия посредством заблаговременного вручения им уведомления по установленной форме.

Как следует из материалов дела, плановое контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, направленных в 2015 – 2016 годах на реализацию мероприятий по зубопротезированию льготных категорий граждан в рамках государственной программы Республики Хакасия «Социальная поддержка граждан (2014 – 2020 годы)». Оценка полноты обеспеченности и состояния ценовой политики» назначено распоряжением заместителем председателя КСП Хакасии от 8 августа 2016 года № 19-р. Распоряжением председателя КСП Хакасии от 31 октября 2016 года № 24/1-р в вышеназванный документ внесены изменения в части установления сроков проведения контрольного мероприятия и представления отчётности.

В адрес объектов проверки - руководителям государственных казённых учреждений Республики Хакасия - управлений социальной поддержки населения городов и районов (по списку) КСП Хакасии 17 августа 2016 года направлено уведомление о проведении спорного контрольного мероприятия № 02-01/414. Данное уведомление получено УСПН города Черногорска, что заявителем не оспаривается.

Таким образом, нарушение процедуры проведения контрольного мероприятия КСП Хакасии не допущено.

Довод заявителя о том, что управление не является объектом спорной проверки, отклоняется арбитражным судом.

В соответствии с положениями статьи 12 Закона № 82-ЗРХ Контрольно-счётная палата Республики Хакасия осуществляет свою деятельность на основе ежегодных планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. Проект годового плана работы Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия рассматривается коллегией Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия и утверждается председателем Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия в срок до 20 декабря года, предшествующего планируемому.

Учитывая положения приведённой нормы и части 1 статьи 10 Закона № 82-ЗРХ в их совокупности, следует, что при осуществлении своей деятельности в области внешнего государственного финансового контроля КСП Хакасии в основу положена, применительно к рассматриваемой ситуации, реализация контрольного мероприятия в целях установления целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, а не проверка хозяйственно-финансовой деятельности управления.

Решением Коллегии КСП Хакасии от 31 января 2013 года утверждён Стандарт организации деятельности КСП Хакасии СОД № 2 «Планирование работы Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия».

Разделом 4 Стандарта установлены форма, структура и содержание Плана работы КСП.

Согласно пункту 4.4 Стандарта в графе «Наименование мероприятия» отражаются наименования планируемых мероприятий. По контрольным мероприятиям в данной графе указываются также вид и объекты мероприятия. По экспертно-аналитическим мероприятиям – вид мероприятия.

В графе «Объект мероприятия» указывается орган государственной власти и местного самоуправления, управляющая организация, предприятие, подлежащие проверке или исследованию.

Решением Коллегии КСП Хакасии от 18 декабря 2015 года № 4 утверждён План контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия на 2016 год. На основании указанного решения План размещён на официальном сайте КСП Хакасии.

Пунктом 1.8 предусмотрено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, направленных в 2015 – 2016 годах на реализацию мероприятий по зубопротезированию льготных категорий граждан в рамках государственной программы Республики Хакасия «Социальная поддержка граждан (2014 – 2020 годы)». Оценка полноты обеспеченности и состояния ценовой политики», включённое в План на основании поручения Верховного Совета Республики Хакасия. Срок проведения мероприятия установлен III – IV кварталы 2016 года. В качестве объекта проверки указано Министерство труда и социального развития Республики Хакасия.

Исходя из наименования мероприятия, проверке подлежит целевое и эффективное использование средств республиканского бюджета Республики Хакасия, направленных в 2015 – 2016 годах на реализацию мероприятий по зубопротезированию льготных категорий граждан в рамках соответствующей государственной программы Республики Хакасия.

Соответственно, в качестве объекта проверки в данном случае выступают субъекты, получившие средства бюджета Республики Хакасия на указанные цели.

Согласно пояснениям КСП Хакасии в Плане работы КСП Хакасии указано Министерство труда и социального развития Республики Хакасия как главный распорядитель соответствующих бюджетных средств, тогда как фактически денежные средства выделены подведомственным министерству получателям бюджетных средств - управлениям социальной поддержки населению в целях заключения государственных контрактов для обеспечения льготного зубопротезирования для определённых категорий граждан.

Исходя из целей контрольного мероприятия, управление является надлежащим объектом проверки, уведомлённым надлежащим образом о проведении контрольного мероприятия.

В пункте 2 оспариваемого представления контрольным органом указано на допущение управлением нецелевого использования бюджетных средств в результате принятия и оплаты завышенных объёмов работ в общей сумме 144 873 рубля 77 копеек, повлиявших на увеличение трудоёмкости работ и сокращение количества обслуженных льготников. Управлению предложено принять меры по восстановлению бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению в общей сумме 144 873 рубля 77 копеек, в том числе: ООО «НикМа Дент» - 36 760 рублей 63 копейки, ООО «Центр Дент» - 39 630 рублей 84 копейки, ООО «Центр Дент+» - 51 152 рубля 95 копеек, ООО МЦ Яблоко – 17 299 рублей 35 копеек.

Из акта проверки от 30 ноября 2016 года следует, что инспектором КСП Хакасии выявлено нарушение в виде нецелевого расходования средств бюджета на сумму 200 822 рубля 41 копейка за счёт принятия к оплате завышенных объемов работ, а именно: количество изготавливаемых и укрепляемых коронок, штифтовых конструкций и зубов, окклюзионных накладок в мостовидном протезе, используемых ограничителей базиса, кламмеров, отраженное в договоре, не соответствует количеству, указанному в заказ-наряде и предъявленному к оплате медицинским учреждением.

Согласно отзыву КСП Хакасии факт принятия завышенных объёмов работ и в последствии сниженное до обозначенной в представлении (144 873 рубля 77 копеек) установлен посредством сверки данных содержащихся в гарантийных талонах, договоров на оказание стоматологических услуг и заказ-нарядов, на предмет соотношения количества (объёма) оказанных услуг. Расчет указанной суммы приведен ответчиком в приложении № 1 к дополнительному отзыву (т.2 л.д.149-154).

В результате сверки инспектором установлено, что количество (объём) оказанных услуг, отражённых в наряд-заказах, в отношении одного и того же пациента больше, чем в договоре, заключенном с пациентом, и гарантийном талоне, выданном пациенту после оказания стоматологических услуг.

Выявленные несоответствия отражены в приложениях к акту проверки от 30 ноября 2016 года. При этом КСП Хакасии исходило из условных обозначений оказанных пациенту услуг, указанных в договоре с пациентом.

По мнению КСП Хакасии, ввиду того, что взаимоотношения между медицинской организацией и пациентом на оказание стоматологических услуг выстраивается на основании договора (заказ-наряда), в котором определяется и согласуется с пациентом объём необходимых к оказанию услуг, на которые после оказания услуг выдаётся гарантийный талон, определяющий подпадающих под гарантию перечень услуг, достоверно свидетельствует о количестве (объёме) оказанных стоматологических услуг конкретному пациенту.

Арбитражный суд пришёл к выводу о необоснованности приведённого КСП Хакасии довода на основании следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 11 мая 2017 года № 154 утверждено Положение о порядке и условиях организации бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым отнесено к полномочиям Республики Хакасия (далее – постановление № 154, Положение о зубопротезировании).

Пунктом 2 постановления № 154 организация работы по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов региональных льготников возложена на Министерство труда и социального развития Республики Хакасия (в настоящее время – Министерство социальной защиты Республики Хакасия).

В силу пункта 2 Положения о зубопротезировании государственные казённые учреждения Республики Хакасия - управления социальной поддержки населения городов и районов в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проводят закупки услуг по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов региональным льготникам, заключают в установленном порядке государственные контракты на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов.

Согласно пунктам 3, 7, 12 названого положения УСПН:

- ведётся очерёдность граждан, нуждающихся в бесплатном изготовлении зубных протезов,

- выдаются направления на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов,

- по мере поступления средств из республиканского бюджета в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств производится возмещение исполнителям работ и услуг расходов, связанных с бесплатным изготовлением и ремонтом зубных протезов региональных льготников.

Расходными уведомлениями о лимитах бюджетных обязательств на 2015 и 2016 годы и расходными расписаниями УСПН города Черногорска доведены бюджетные средства на проведение закупок услуг по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов льготным категориям граждан. Данное обстоятельство сторонами не оспаривается.

На основании Положения о зубопротезировании, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» УСПН города Черногорска заключены государственные контракты (договор) на оказание услуг по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан:

- от 14 сентября 2015 года № 25 с обществом с ограниченной ответственностью «НикМа Дент» (далее – ООО «НикМа Дент») в объёме оказываемых услуг 504 УЕТ (условных единиц трудозатрат) на сумму (цена контракта) 253 190 рублей 94 копейки;

- от 4 августа 2015 года № 24 с обществом с ограниченной ответственностью «Центр Дент» (далее – ООО «Центр Дент») в объёме оказываемых услуг 839 УЕТ на сумму 428 248 рублей 25 копеек;

- от 3 августа 2015 года № 23 с обществом с ограниченной ответственностью «Центр Дент+» (далее – ООО «Центр Дент+») в объёме оказываемых услуг 2000 УЕТ на сумму 772 118 рублей;

- от 1 июня 2015 года № 16 с обществом с ограниченной ответственностью МЦ «Яблоко» (далее – ООО МЦ «Яблоко») в объёме оказываемых услуг 400 УЕТ на сумму 164 682 рубля 66 копеек;

- от 6 апреля 2015 года № 13 с ООО «НикМа Дент» в объёме оказываемых услуг 1464 УЕТ на сумму 277 551 рубль 92 копейки;

- от 6 апреля 2015 года № 11 с ООО «Цент Дент» в объёме 1195 УЕТ на сумму 459 229 рублей 55 копеек.

Согласно условиям государственных контрактов и контрактов с исполнителями услуг (ООО «НикМа Дент», ООО «Центр Дент», ООО «Центр Дент+», ООО МЦ «Яблоко») управление (заказчик) обязано осуществлять приёмку оказанных услуг, предусмотренных контрактом, производить оплату оказанных услуг по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан на основании представленных документов, подтверждающих оказание услуг; проводить экспертизу для проверки предоставляемых исполнителем результатов, в части соответствия условиям контрактов.

Исполнители обязаны оказывать услуги в соответствии с Классификатором основных видов стоматологических ортопедических работ, выраженных в условных единицах трудоемкости (УЕТ), утверждённых приказом Министерства здравоохранения Республики Хакасия от 19 декабря 2013 года № 1347.

Цена контрактов включает в себя гарантийное обслуживание оказанных услуг, все расходы, связанные с оказанием услуги, в том числе по осмотру стоматолога-ортопеда, стоимости материалов и изделий для зубных протезов, изготовлению и ремонту зубных протезов, транспортные расходы, а также расходы на страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей, связанные с исполнением условий контракта. Цена контракта является твёрдой и определяется на весь срок исполнения контракта. Источник финансирования – средства республиканского бюджета.

Заказчик осуществляет приёмку исполнения контракта в срок до 10 рабочих дней включительно с момента получения счета-фактуры, реестров льготных категорий граждан с указанием объемов оказанных услуг и заверенных копий наряд-заказов.

Приёмка оказанных услуг оформляется реестром льготных категорий граждан и актом приёмки товара.

Основанием для расчёта заказчика за оказанные услуги является счёт-фактура и акт приёмки, в котором не содержится замечаний заказчика по количеству, ассортименту и качеству оказанных услуг.

Исполнитель ежемесячно до 5 числа месяца, следующего за отчётным, представляет заказчику акт приёма-передачи оказанных услуг, счета-фактуры и реестры льготных категорий граждан (на бумажном носителе и в электронном варианте раздельно по каждой группе льготников) с указанием количества, объема оказанных услуг и заверенные копии наряд-заказов.

Таким образом, исполнителями в подтверждение оказанных услуг для их приёмки заказчиком должны быть представлены: наряд-заказы, реестры льготных категорий граждан, счета-фактуры. Для получения расчёта: счета-фактуры и подписанные заказчиком акты приёмки услуг.

Представление каких-либо иных документов условиями государственных контрактов (контрактов) не предусмотрено.

Материалами дела подтверждается выполнение указанных условий государственных контрактов (контрактов) исполнителями услуг.

Условиями государственных контрактов (контрактов) также предусмотрено, что исполнитель осуществляет гарантийное обслуживание оказанных услуг за счёт собственных средств в течение гарантийного периода, который составляет 24 месяца с момента оказания услуг.

Гарантийный талон предоставляется исполнителем по окончании оказанных услуг гражданину.

Исполнитель несёт ответственность за недостатки, обнаруженные в пределах гарантийного срока. Устранение всех обнаруженных недостатков в течение гарантийного срока производится исполнителем своими силами и за свой счёт.

Таким образом, отношения, связанные с гарантией качества оказываемых услуг возникают между медицинской организацией (исполнителем услуг) и гражданином.

Взаимоотношения между медицинской организацией и гражданином, обратившимся с направлением на оказание бесплатной услуги по изготовлению и ремонту зубных протезов, регулируются положениями Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре возмездного оказания услуг.

Согласно статье 783 Гражданского кодекса Российской Федерации Общие положения о подряде (статьи 702 - 729) и положения о бытовом подряде (статьи 730 - 739) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит статьям 779 - 782 настоящего Кодекса, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.

Статьёй 722 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случае, когда законом, иным правовым актом, договором подряда или обычаями делового оборота предусмотрен для результата работы гарантийный срок, результат работы должен в течение всего гарантийного срока соответствовать условиям договора о качестве (пункт 1 статьи 721). Гарантия качества результата работы, если иное не предусмотрено договором подряда, распространяется на все, составляющее результат работы.

В соответствии с пунктом 5 статьи 724 Гражданского кодекса Российской Федерации если иное не предусмотрено договором подряда, гарантийный срок (пункт 1 статьи 722) начинает течь с момента, когда результат выполненной работы был принят или должен был быть принят заказчиком.

Нормами гражданского законодательства, как и нормами законодательства о контрактной системе в сфере закупок не предусмотрена форма гарантийного талона.

Применительно к рассматриваемой ситуации выдача гражданину исполнителем услуг гарантийного талона является фиксацией момента принятия гражданином оказанной услуги, с которого подлежит исчисление гарантийного срока.

Отсутствие в гарантийном талоне объёма гарантии (перечень услуг, на которые распространяется гарантия качества), как в договорах на оказание услуг и в государственных контрактах, свидетельствует о том, что гарантия качества результата оказанных гражданину услуг распространяется на все составляющие произведённых работ.

Таким образом, принятие КСП Хакасии гарантийного талона как документа, подтверждающего объём оказанных услуг, не имеет правового обоснования.

Согласно пояснениям исполнителей услуг, представленным УСПН города Черногорска в ответ на замечания по объёмам работ, необоснованно принятым к оплате, в соответствии с актом КСП Хакасии от 30 ноября 2016 года, при наступлении гарантийного случая и обращении пациента в стоматологическое учреждение в обязательном порядке поднимается карточка пациента, в которой указаны все виды работ на ортопедическом приёме.

Изложенное также подтверждается письмом Минздрава Республики Хакасия, в котором основным документов в работе врача стоматолога-ортопеда является карта стоматологического больного (форма 043У).

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд пришел к выводу, что для установления объёма оплаченных управлением услуг КСП Хакасии необоснованно приняты документы, не предусмотренные государственными контрактами (контрактами), и не подтверждающие с достоверностью объём оказанных услуг.

Как уже отмечалось, КСП Хакасии пришёл к выводу о несоответствии оплаченных и оказанных услуг в связи с несоответствием данных наряд-заказов и договоров между медицинскими организациями и гражданами (гарантийными талонами). Такой вывод был сделан контрольным органом путём анализа условных обозначений, сделанных на зубной формуле в договоре с гражданином либо в гарантийном талоне.

Арбитражным судом установлено и сторонами не оспаривалось, что отсутствуют какие-либо источники формирования соответствующих условных обозначений в зубной формуле.

Представленное КСП Хакасии письмо Минздрава Республики Хакасия от 19 мая 2017 года № 39-75-04 с приложениями не подтверждает, что принятый контрольным органом в ходе проверки порядок обозначения произведённых врачом стоматологом-ортопедом работ является единственно верным и обязательным для применения.

Принимая во внимание изложенное, контрольным органом не приведено достаточных доказательств того, что такие виды работ как установки штифтовой конструкции, подготовка канала под штифт, спайка, установка лапки исполнителями услуг не производились.

В материалы дела представлены акты сдачи-приёмки оказанных услуг гражданину, реализовавшему право на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, которые подписаны указанными гражданами, и которые подтверждают, что услуги по зубопротезированию выполнены полностью и в срок, претензий по объёму, качеству оказания услуг названные лица не имеют.

Арбитражный суд также исследовал представленные в дело документы: приложения к акту проверки от 30 ноября 2016 года, приложение № 1 к дополнительному отзыву, наряд-заказы, договоры с пациентами, гарантийные талоны.

КСП Хакасии при проверке исходил из того, что коронка цельнолитая должна иметь условное обозначение: номер зуба обведён кругом, над которым ставится отметка «цл».

Вместе с тем, из перечисленных выше документов установлено, что в представленных договорах с пациентами, условное обозначение установленных (укреплённых) коронок единое (номер зуба обведён кругом) вне зависимости от вида коронки металлическая (штампованная), цельнолитая, крестом обозначается установка зуба (вне зависимости от вида). В некоторых договорах имеется буквенное обозначение над зубной формулой, в частности договоры №1346, № 712, № 657, № 798.

Кроме того, КСП Хакасии при проверке исходил из того, что объем работ, оказанных пациенту, должен быть отражен в договоре либо в гарантийном талоне.

Например, контрольным органом в информации о несоответствии выполненных и предъявленных к оплате объемов работ по договору № 566 (заказ-наряд № 566) отражено, что пациенту по договору установлено 3 металлоакриловых зуба, в заказ-наряде отражено 9 металлоакриловых зубов, отклонение – 6 (т.2 л.д.152). Между тем, исследовав заказ-наряд № 566 (т.2 л.д.63), суд установил, что пациенту по договору № 566 установка металлоакриловых зубов не предусматривалась и не должна производиться. Данное обстоятельство свидетельствует о не полном исследовании КСП Хакасии представленных документов и всех обстоятельств дела, следовательно, о необоснованности вывода о не выполнении такого вида работ для пациента.

Таким образом, КСП Хакасии указывается на несоответствие выполненных и предъявленных к оплате объемов работ, в том числе по подготовке каналов под штифт, штифтовые конструкции, укрепление коронок стеклоиномером, цементом, снятие искусственных коронок, спайка и т.д., между тем, контрольным органом не представлено пояснений каким образом указанные работы должны быть отражены в договоре с пациентом либо в гарантийном талоне.

Боле того, как следует из пояснений исполнителя услуг по названным наряд-заказам (ООО «Центр Дент»), изложенных в письмах руководителю ГКУ УСПН г Черногорска, при изготовлении зубных протезов, возникает ряд дополнительных работ без которых невозможно изготовить и установить зубные протезы (моделирование искусственных зубов с лапками, штифтовая конструкция, подготовка канала под штифтовую конструкцию, фиксация протезов в полости рта пациента и т.д.), указанные работы не имеют условного обозначения в зубной формуле на гарантийном талоне и не регламентированы ни одним нормативным актом. В полном объеме работы отображаются врачом ортопедом в медицинской карте пациента.

В этой связи арбитражный суд пришёл к выводу, что КСП Хакасии не доказала несоответствие объёма принятых и оплаченных управлением работ объёму выполненных исполнителями работ.

В соответствии с частью 3 статьи 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к её проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключённых в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно условиям государственных контрактов (договора) заказчик проводит экспертизу для проверки предоставленных исполнителем услуг, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта.

В материалы дела УСПН города Черногорска представлены ответы ООО «НикМа Дент», ООО «Стоматологическая клиника доктора Райхеля», ГБУЗ РХ «Стоматологическая поликлиника города Черногорская» по вопросу о возможности проведения экспертизы результатов исполнения контрактов, из содержания которых следует, что организации не предоставляют услуг по проведению экспертизы и выдаче письменного экспертного заключения по контрактам, заключенным на услуги бесплатного зубопротезирования и изготовления зубных протезов льготным категориям граждан.

В материалы дела представлены акты приёмки товаров (работ, услуг) по спорным контрактам, подписанные приёмочной комиссией УСПН Усть-Абаканского района (т.2), с приложением заключений экспертиз результатов исполнения контрактов, проведённой силами заказчика (т.3).

Согласно заключениям управления экспертизы проведены на основании представленных исполнителями следующих документов: наряд-заказы по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов к реестру по счетам-фактурам; акты об оказании услуг гражданам, реализовавшим своё право на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов; реестры лиц, реализовавших своё право на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов; лицензии на осуществление медицинской деятельности по стоматологии ортопедической; действующие сертификаты на материалы и изделия медицинского назначения, используемые при оказании услуг на изготовление и ремонт зубных протезов.

Проведёнными заказчиком экспертизами установлено соответствие результатов условиям контрактов.

Учитывая изложенное, КСП Хакасии не доказало использование предоставленных УСПН города Черногорска бюджетных средств на организацию бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов льготным категориям граждан не по целевому назначению в сумме 144 873 рубля 77 копеек путём принятия к оплате завышенных объёмов работ.

При таких обстоятельствах арбитражный суд пришёл к выводу о несоответствии пункта 2 оспариваемого представления положениям бюджетного законодательства, нарушающим права и законные интересы заявителя.

С учётом изложенного, арбитражный суд на основании части 2 статьи 201 АПК РФ полагает признать недействительным представление КСП Хакасии от 11 января 2017 года № 02-01/04 в оспариваемой части, как не соответствующее положениям бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должны содержаться, в том числе указание на признание оспариваемого решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Арбитражный суд считает, что сам факт признания оспариваемого представления КСП Хакасии от 11 января 2017 года в оспариваемой части недействительным устраняет допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в указанной части.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ государственная пошлина относится на КСП Хакасии. В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации контрольный орган освобождён от уплаты государственной пошлины. Учитывая изложенное, государственная пошлина по настоящему делу не взыскивается.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявление государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Управление социальной поддержки населения города Черногорска».

Признать недействительным пункт 2 представления Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 11 января 2017 года № 02-01/04, в связи с его несоответствием положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Настоящее решение может быть обжаловано путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.


Судья И.А. Курочкина