Решение от 17 июля 2020 г. по делу № А73-4391/2020

Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-4391/2020
г. Хабаровск
17 июля 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 09.07.2020 года.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе судьи: Ж.Г. Шестак,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Е.Ю. Карповой, помощником судьи Ю.С. Лашуня,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства образования и науки Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 680002, <...>)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 680003, <...>)

о признании незаконным предписания от 02.03.2020 № 1/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности,

при участии представителей:

от заявителя - ФИО1 по доверенности от 22.05.2020 № 70; ФИО2 по доверенности от 22.05.2020 № 69;

от административного органа - ФИО3 по доверенности от 28.04.2020 №3775.

Сущность дела: Министерство образования и науки Хабаровского края (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю (далее – ГУ МЧС России по Хабаровскому краю, надзорный орган) с требованием о признании незаконным предписания от 02.03.2020 № 1/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

В судебном заседании представители заявителя на удовлетворении заявленных требований настаивали по основаниям, указанным в заявлении.

Представитель ГУ МЧС России по Хабаровскому краю в судебном заседании против удовлетворения заявленных требований возражал по мотивам, изложенным в отзыве.

В судебном заседании, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объявлялся перерыв с 06.07.2020 до 10 часов 20 минут 09.07.2020.

Изучив материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

В период с 03.02.2020 по 02.03.2020 ГУ МЧС России по Хабаровскому краю на основании распоряжения от 22.01.2020 № 1 проведена плановая проверка Министерства на предмет соблюдения правового регулирования отношений в области оценки соответствия, применения и использования требований пожарной безопасности в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного имущества от пожаров.

По результатам проверки надзорным органом составлен акт № 1 от 02.03.2020 и выдано предписание № 1/1/1 от 02.03.2020, которым Министерству предписано:

01. Обеспечить рассмотрение раздела 9) Рекомендации по реализации полномочий в области пожарной безопасности в срок до 30.04.2020;

1. Руководителям Министерства осуществлять непосредственное руководство системой пожарной безопасности на подведомственных объектах с круглосуточным пребыванием людей (каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности (далее – СОПБ), в том числе:

1.1 определить функциональные характеристики систем обеспечения пожарной безопасности зданий;

1.2 предусмотреть в СОПБ объектов защиты комплекс мероприятий, исключающий возможность превышения значений допустимого пожарного риска (установленного ФЗ № 123-ФЗ от 22.07.2008);

1.3 величину индивидуального пожарного риска в зданиях с пребыванием детей обеспечивать в первую очередь системой предотвращения пожара и комплексом организационно-технических мероприятий;

1.3.1 обеспечивать проведение мероприятий по исключению условий образования горючей среды: определение категорий помещений складского (производственного) назначения по пожарной и взрывопожарной опасности, изоляция горючей среды от источников зажигания (применение изолированных отсеков);

1.3.2 обеспечить проведение мероприятий по исключению условий образования в горючей среде источников зажигания: применение электрооборудования, соответствующего класса пожароопасной зоны, применение устройств, исключающих возможность распространения пламени из одного объёма в смежный:

- в противопожарных перегородках, отделяющих производственные помещения, помещения складского назначения от коридоров, обеспечить защиту отверстий, предназначенных для протекания воздуха, противопожарными нормально открытыми клапанами;

- предусмотреть применение кабелей, прокладываемых открыто, не распространяющими горение;

- горизонтальные и вертикальные каналы для прокладки электрокабелей и проводов в зданиях обеспечить защитой от распространения пожара. В местах прохождения кабельных каналов, коробов, кабелей и проводов через строительные конструкции с нормируемым пределом огнестойкости должны предусмотреть кабельные проходки с пределом огнестойкости не ниже предела огнестойкости данных конструкций;

1.4 предусмотреть обеспечение автоматического обнаружения пожара за время, необходимое для включения систем оповещения о пожаре в целях организации безопасной (с учётом допустимого пожарного риска) эвакуации людей в условиях конкретного объекта, системами обнаружения пожара (установками и системами пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре;

1.5. помещения, здания, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, оборудовать автоматическими установками пожарной сигнализации в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий на основе анализа пожарного риска;

1.6 автоматические установки пожарной сигнализации монтировать в зданиях в соответствии с проектной документацией. Проектную документацию разрабатывать согласно требованиям части 1, части 2 статьи 54, частей 1, 3 - 5, 9 статьи 83, частей 1-11 статьи 84, частей 1, 2 статьи 91, частей 1-6 статьи 103 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ в срок до 02.03.2021.

2. Обеспечить составление деклараций пожарной безопасности подведомственных объектов с круглосуточным пребыванием людей в соответствии с требованиями статьи 64 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ в срок до 02.03.2021;

3. Разработать и реализовать меры пожарной безопасности для зданий (объекты с круглосуточным пребыванием людей), предусмотрев решения, обеспечивающие эвакуацию людей при пожарах в срок до 02.03.2021;

4. В правоприменительных актах Министерства закрепить полномочия по организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности в срок до 02.03.2021;

5. Министерством обеспечить разработку, организацию выполнения и финансирование региональных целевых программ, направленных на обеспечение пожарной безопасности зданий (объектов с круглосуточным пребыванием людей) в срок до 02.03.2021.

Не согласившись с предписанием органа пожарного надзора, Министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Заслушав в судебном заседании пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьями 200 и 201 АПК РФ предусмотрено, что ненормативный акт, решение, действия (бездействие) государственного органа могут быть признаны арбитражным судом незаконными при доказанности одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами (далее - организации), должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - граждане).

Согласно статье 1 Закона № 69-ФЗ, пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Закон «О пожарной безопасности», принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности (ст. 2).

Согласно абзацу 10 статьи 6 Закона о пожарной безопасности должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

Как следует из материалов дела, по итогам проведенной надзорным органом в период с 03.02.2020 по 02.03.2020 плановой проверки Министерству образования и науки Хабаровского края выдано предписание № 1/1/1 от 02.03.2020 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Доводы заявителя о незаконности выданного предписания сводятся к тому, что Министерство по возложенным на него функциям не осуществляет деятельность по организации и осуществлению мероприятий по пожарной безопасности на территории Хабаровского края, кроме того, подведомственные бюджетные учреждения Министерства, поименованные в акте проверки, являются самостоятельными юридическими лицами, в ведении которых находятся и закреплены на праве оперативного управления объекты защиты, в связи с чем у надзорного органа не имелось оснований для предъявления требований оспариваемого предписания к Министерству.

Пунктом 01 спорного предписания надзорным органом вменено Министерству нарушение части 4 статьи 4 Закона о пожарной безопасности и предписано обеспечить рассмотрение раздела 9) Рекомендации по реализации полномочий в области пожарной безопасности в срок до 30.04.2020.

В соответствии со статьей 4 Закона о пожарной безопасности пожарная охрана подразделяется на следующие виды: государственная противопожарная служба; муниципальная пожарная охрана; ведомственная пожарная охрана; частная пожарная охрана; добровольная пожарная охрана.

Основными задачами пожарной охраны являются: организация и осуществление профилактики пожаров; спасение людей и имущества при пожарах, оказание первой помощи; организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

Организация управления в области пожарной безопасности и координация деятельности пожарной охраны осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Диспозиция указанной правовой нормы содержит общие положения о видах и основных задачах пожарной охраны и не указывает на конкретные требования и нормы пожарной безопасности, подлежащие исполнению.

В ходе судебного разбирательства надзорный орган не доказал существо нарушения Министерством положений статьи 4 Закона № 69-ФЗ, требование пункта 01 предписания формально и неконкретно, в связи с чем указанный пункт предписания подлежит признанию судом недействительным.

Пунктом 1 оспариваемого предписания Министерству вменено нарушение статьи 37 Закона о пожарной безопасности, в которой перечислены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности, в том числе, приведен перечень мер, подлежащих соблюдению руководителями организаций.

Согласно части 3 статьи 37 Закона № 69-ФЗ, руководители организаций осуществляют непосредственное руководство системой пожарной безопасности в пределах своей компетенции на подведомственных объектах и несут персональную ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности.

Таким образом, по смыслу вышеуказанной правовой нормы обязанность по принятию соответствующих мер и соблюдению требований пожарной безопасности возложена на руководителей организаций, в ведении которых находятся объекты защиты.

Подведомственные бюджетные учреждения Министерства, которые перечислены в акте проверки (79 учреждений), являются самостоятельными юридическими лицами, в ведении которых находятся и закреплены на праве оперативного управления объекты защиты, соответственно требования части 3 статьи 37 Закона о пожарной безопасности распространяются непосредственно на руководителей указанных бюджетных учреждений.

В этой связи суд полагает, что надзорный орган в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ не доказал существо нарушения Министерством части 3 статьи 37 Закона о пожарной безопасности, в связи с чем пункт 1 (в том числе, подпункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.2,1.4, 1.5, 1.6) предписания подлежит признанию судом недействительным.

Пунктом 2 спорного предписания Министерству вменено нарушение статьи 64, части 1 статьи 91 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), пункта 7 Порядка регистрации декларации пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 24.02.2009 № 91 и в этой связи предписано обеспечить составление деклараций пожарной безопасности подведомственных объектов с круглосуточным пребыванием людей.

Согласно статьи 64 Закона № 123-ФЗ, декларация пожарной безопасности составляется в отношении здания, сооружения, производственного объекта, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение экспертизы проектной документации (за исключением зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1.3, Ф1.4), а также в отношении зданий (частей зданий) класса функциональной пожарной опасности Ф1.1.

В силу части 1 статьи 91 Закона № 123-ФЗ помещения, здания и сооружения, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, оборудуются автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности помещений, зданий и сооружений на основе анализа пожарного риска. Перечень объектов, подлежащих оснащению указанными установками, устанавливается нормативными документами по пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 Порядка регистрации декларации пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 24.02.2009 № 91 (действовавшего на момент вынесения оспариваемого предписания, документ утратил силу 28.04.2020) декларация пожарной безопасности разрабатывается в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и составляется в отношении зданий, перечисленных в указанном пункте.

Согласно пункту 2 указанного Порядка, декларация пожарной безопасности (далее - декларация) может составляться как в целом на объект защиты, так и на отдельные, входящие в его состав здания, сооружения, строения, к которым установлены требования пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка декларация разрабатывается и представляется собственником объекта защиты или лицом, владеющим им на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо на ином законном основании.

В силу пункта 7 Порядка декларация пожарной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае изменения содержащихся в ней сведений или в случае изменения требований пожарной безопасности.

Как отмечалось ранее, подведомственные бюджетные учреждения Министерства, которые перечислены в акте проверки, являются самостоятельными юридическими лицами, в ведении которых находятся и закреплены на праве оперативного управления объекты защиты, соответственно требование пункта 2 предписания в части составления деклараций пожарной безопасности объектов с круглосуточным пребыванием людей распространяется непосредственно на указанные бюджетные учреждения.

На основании изложенного, суд полагает, что надзорный орган не доказал существо нарушения Министерством статьи 64 Закона № 123-ФЗ и пункта 7 Порядка регистрации декларации пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 24.02.2009 № 91, в связи с чем пункт 2 предписания подлежит признанию судом недействительным.

По пунктам 3, 4 спорного предписания Министерству вменено нарушение части 3 статьи 21, абзаца 3 части 1 статьи 18 Закона о пожарной безопасности и в этой связи предписано разработать и реализовать меры пожарной безопасности для зданий, предусмотрев решения, обеспечивающие эвакуацию людей при пожарах, закрепить в правоприменительных актах Министерства полномочия по организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности в срок до 02.03.2021.

Согласно пункту 5 предписания Министерству вменено нарушение абзаца 6 части 1 статьи 18 Закона о пожарной безопасности и предписано обеспечить разработку, организацию выполнения и финансирование региональных целевых программ, направленных на обеспечение пожарной безопасности зданий (объектов с круглосуточным пребыванием людей) в срок до 02.03.2021.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона о пожарной безопасности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относятся, в том числе, организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности (абзац 3); разработка, организация выполнения и финансирование региональных целевых программ (абзац 6).

Постановлением Правительства Хабаровского края от 06.07.2007 №130-пр утвержден Порядок организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности на территории Хабаровского края (далее – Порядок № 130-пр).

Согласно пункту 6 Порядка № 130-пр органы исполнительной власти края в целях обеспечения пожарной безопасности в пределах своей компетенции:

создают систему пожарной безопасности на подведомственных объектах;

осуществляют подготовку нормативных документов в области пожарной безопасности;

разрабатывают и осуществляют мероприятия, направленные на устранение причин и условий, способствующих возникновению пожаров;

организуют исполнение постановлений и распоряжений Губернатора и Правительства края, решений комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Хабаровского края в подведомственных организациях и учреждениях;

осуществляют организационно-методическое руководство краевыми государственными учреждениями, находящимися в их ведении, по организации профилактики пожаров;

разрабатывают и осуществляют исполнение целевых программ, направленных на обеспечение пожарной безопасности;

организуют проведение общественных смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности;

осуществляют информирование населения через средства массовой информации об обеспечении пожарной безопасности;

осуществляют иные мероприятия по профилактике пожаров в соответствии с нормативными правовыми актами края.

В соответствии с пунктом 1.1 Положении о Министерстве образования и науки Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 22.01.2011 № 212-пр (далее - Положение), Министерство образования и науки Хабаровского края (далее - Министерство) является органом исполнительной власти Хабаровского края (далее также - край), осуществляющим управление в сфере образования и науки, а также полномочия по организации и осуществлению в крае деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (далее - установленные сферы деятельности) и координирующим в пределах своей компетенции деятельность в этих сферах других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

К сфере управления и координации Министерства относятся подведомственные государственные образовательные и иные организации, а также в пределах компетенции Министерства, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации и края, образовательные организации федерального подчинения, муниципальные образовательные организации, негосударственные образовательные организации, научные организации края, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования (пункт 1.2 Положения).

В то же время, высшим органом исполнительной власти Хабаровского края является Правительство, его полномочия определены Уставом края и статьей 16 Закона Хабаровского края от 27.11.2001 № 349 «О Правительстве Хабаровского края».

Правительство может регулировать вопросы реализации полномочий как непосредственно, так и через созданные органы исполнительной власти края.

В соответствии с пунктом 5 статьи 37.1 Устава Хабаровского края соответствующие положения о структурных подразделениях органов исполнительной власти Хабаровского края отнесены к компетенции Правительства Хабаровского края.

Положение о Министерстве образования и науки Хабаровского края, утверждено Постановлением Правительства Хабаровского края от 22.01.2011 № 21-пр.

При этом, согласно подпункту 5.1 пункта 2 статьи 16 Закона края № 349 Правительство края в соответствии с действующим законодательством реализует на территории края полномочия края, в том числе в области пожарной безопасности.

В целях реализации указанного полномочия Постановлением Правительства Хабаровского края от 15.04.2014 № 117-пр утверждено Положение о Комитете Правительства Хабаровского края по гражданской защите, в соответствии с которым Комитет является органом исполнительной власти края, проводящим государственную политику в области обеспечения пожарной безопасности в границах Хабаровского края.

В силу Положения о Комитете на него возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по пожарной безопасности, организация обучения населения мерам пожарной безопасности, а также информирование населения о мерах пожарной безопасности.

В свою очередь, Комитет осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через подведомственные краевое государственное казенное учреждение «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края», краевое государственное казенное учреждение «Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты Хабаровского края».

Таким образом, исходя из изложенного, следует, что положения абзацев 3, 6 части 1 статьи 18 Закона о пожарной безопасности и пункта 6 Порядка № 130-пр распространяются, прежде всего, на Комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите, КГКУ «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края», КГКУ «Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты Хабаровского края», наделенными специальными полномочиями по организации и осуществлению мероприятий по пожарной безопасности на территории края.

В связи с тем, что Министерство не осуществляет деятельность по организации и осуществлению мероприятий по пожарной безопасности на территории Хабаровского края, поэтому оснований для предъявления требований о выполнении абзацев 3, 6 части 1 статьи 18 Закона о пожарной безопасности и пункта 6 Порядка № 130-пр, к Министерству у надзорного органа не имелось.

Оспариваемое предписание надзорного органа одновременно нарушает права заявителя, формально и необоснованно возлагая на Министерство обязанности, которые не имеют отношение к задачам и полномочиям Министерства.

Принимая во внимание изложенное, заявление Министерства подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю от 02.03.2020 № 1/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено или не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в арбитражный суд апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья Ж.Г. Шестак