Постановление от 13 августа 2025 г. по делу № А57-18476/2024

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, <...>) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: <***>,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-18476/2024
г. Саратов
14 августа 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2025 года


Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Пузиной Е.В.

судей Землянниковой В.В., Тимаева Ф.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания            Глебовой В.К.

рассмотрев в открытом судебном заседании

апелляционную жалобу ФИО1 на решение Арбитражного суда Саратовской области от 5 июня 2025 года по делу №А57-18476/2024 (судья Иорданиди Б.Ф.)

по заявлению ФИО1 (г. Москва)

заинтересованные лица: Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. им ФИО2, д.114, ОГРН <***>, ИНН <***>), Администрация муниципального образования «Город Саратов» (410031, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным действий,

при участии в судебном заседании: представителя ФИО1- ФИО3, дов. от 13.07.2024г.


                                                             УСТАНОВИЛ:


           ФИО1 обратился в Кировский районный суд г. Саратова с заявлением о признании незаконным отказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, оформленный уведомлениями: от 29.03.2024г. №№ 06.01.19.05/11, 06.01.19.05/12, 06.01.19.05/13, 06.01.19.05/14, 06.01.19.05/15, 06.01.19.05/16, 06.01.19.05/17, об обязании Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ФИО1 посредством выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.

              Определением Кировского районного суда г. Саратова от 28.06.2024г. заявление ФИО1 возвращено, в связи с тем, что дело неподсудно суду общей юрисдикции. ФИО1 разъяснено, что он вправе обратиться с данным административным иском в Арбитражный суд Саратовской области.

              ФИО1 обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным отказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, оформленный уведомлениями: №№ 06.01.19.05/11 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/12 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/13 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/14 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/15 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/16 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/17 от 29.03.2024 г., об обязании Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ФИО1 посредством выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства: - Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:135 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>; Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:136 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>; Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:137 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>; Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:138 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>; Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:139 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>; Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:140 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>: Блокированный жилой дом» на земельном участке с кадастровым номером 64:32:023624:141 по адресу: Саратовская область, городской округ город Саратов, <...>.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 05.06.2025 года в удовлетворении заявленных требований отказано.  Из федерального бюджета ФИО1 возвращена госпошлина в размере 1800 руб.

ФИО1  не согласился с принятым судебным актом в части  и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

В апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что ФИО1   не является застройщиком МКД, поскольку осуществлено строительство  домов блокированной застройки в полном соответствии с разрешениями на строительство, которые не отменены, не приостановлены, не признаны недействительными. Поведение государственного органа  является недопустимым и влечет применение принципа «эстоппель». Законодательством не предусмотрено обязанности застройщика домов блокированной застройки по обеспечению застраиваемой территории социальной и другой инфраструктурой. Часть 13 статьи 51 ГрК РФ не предусматривает в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство необеспеченность застраиваемой территории социальной инфраструктурой. Ссылка в отказах на постановление Правительства Саратовской области № 230-П является необоснованной, поскольку утратило силу с 01.01.2018г., ссылка на постановление Правительства Саратовской области № 679-П в отказах отсутствует. Согласно постановлению Правительства Саратовской области № 679-П «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области» установлены критерии предельных значений расчетных показателей для объектов местного значения в области образования исключительно в зависимости от демографической структуры поселения. Министерством не представлено конкретизированных нормативных данных о минимально допустимых уровнях обеспеченности в объектах социальной инфраструктуры (школы, дошкольные образовательные учреждения) непосредственно для конкретного муниципального образования Саратовской области – с. Усть-Курдюм.   

В судебное заседание явился представитель ФИО1

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru).

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

Поскольку в порядке апелляционного производства подателем апелляционной жалобы обжалуется решение только в части отказа в удовлетворении заявленных требований, при этом иные лица, участвующие в деле, до начала судебного разбирательства, возражений против этого не заявили и на пересмотре судебного акта в полном объеме не настаивали, суд апелляционной инстанции в силу пункта 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части проверяется судом апелляционной инстанции в порядке главы 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, постановлениями Администрации Саратовского муниципального района ООО «»СтройИмперия» выданы градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 64:32:023624:135, 64:32:023624:136, 64:32:023624:137, 64:32:023624:138, 64:32:023624:139, 64:32:023624:140, 64:32:023624:141.

Земельные участки предоставлены Обществу в аренду для строительства объектов капитального строительства («блокированные жилые дома») с видом разрешенного использования: блокированная жилая застройка.

ООО «»СтройИмперия» разработана проектная документация на строительство объектов капитального строительства («блокированные жилые дома»).

ООО «»СтройИмперия» Администрацией Саратовского муниципального района выданы разрешения на строительство объектов капитального строительства («блокированные жилые дома») от 23.06.2017г.  со сроком действия до 07.12.2020г.

На основании договоров аренды земельных участков от 21.01.2021г., заключенных между Администрацией Саратовского муниципального района Саратовской области и ФИО1,  ФИО1 принял в аренду земельные участки в количестве 7 из категории земель - земли населенных пунктов, по адресу: Саратовская область, р-н Саратовский, Усть-Курдюмское муниципальное образование, <...> с видом разрешенного использования: блокированная жилая застройка (2.3),  на основании пп.10 п.2 ст. 39.6 ЗК РФ, пп.2 п.5 ст. 39.6 ЗК РФ, пп.6 п.8 ст. 39.8 ЗК РФ, для завершения строительства, а именно:

- с кадастровым номером 64:32:023624:135, площадью 108 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН М» 64:32:023624:135-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:135-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:136, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:136-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:136-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:137, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:137-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:137-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:138, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:138-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:138-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:139, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:139-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:139-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:140, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:140-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64-32-023624- 140- 64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:141, площадью 109 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:141-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64 32 023624:141- 64/137/2021-10 от 15.02.2021.

24.06.2021г. на основании заявлений ФИО1, уведомлений о переходе права на земельный участок, приложенных документов (копии договоров аренды земельных участков, копии градостроительных планов земельных участков, проектной документации «здание блокированного жилого дома»), Администрацией Саратовского муниципального района в разрешения на строительство  от 23.06.2017г.  внесены изменения в части, что разрешения на строительство выданы ФИО1 и продлен срок действия разрешений на строительство до 21.01.2024г.

На данных земельных участках ФИО1 на основании разрешений на строительство от 23.06.2017г., проектной документации произведено завершение строительства блокированных жилых домов.

25.03.2024г. ФИО1 обратился в  Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области с заявлениями о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

Уведомлениями №№ 06.01.19.05/11 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/12 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/13 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/14 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/15 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/16 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/17 от 29.03.2024 г. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области отказало заявителю в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

Основанием для отказов в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию послужила недостаточная обеспеченность объектами социальной инфраструктуры в радиусе нормативной доступности, поскольку на территории территориального управления Усть-Курдюмское Департамента Гагаринского административного района Мо «Город Саратов»  образовательную деятельность осуществляет одно муниципальное автономное общеобразовательное учреждение «СОШ с. Усть-Курдюм» и  одно муниципальное  автономное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад «Теремок» с. Усть-Курдюм. По состоянию на 15.12.2023г.  МАОУ СОШ с. Усть-Курдюм имеет плановую мощность – 275 мест, фактическую наполняемость – 293 учащихся. Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение «Детский сад «Теремок» с. Усть-Курдюм имеет плановую мощность – 130 мест, фактическую наполняемость – 197 воспитанников. С учетом показателей  минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, для каждого блокированного жилого дома, расположенного на вышеуказанных земельных участках требуется в дошкольной организации – 1 место, в общеобразовательной организации – 2 места.

Не согласившись с вышеназванными отказами Министерства, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участников процесса, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает верными выводы суда первой инстанции о том, что срок на обращение в суд заявителем не пропущен.

Как следует из материалов дела, 26.06.2024 заявителем ФИО1 в установленный срок подано административное исковое заявление в Кировский районный суд г. Саратова к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании незаконными отказов в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, обязании выдать разрешения на ввод объектов в эксплуатацию (дело № М-3111/2024). Определением Кировского районного суда г. Саратова от 28.06.2024г. заявление ФИО1 возвращено, в связи с тем, что дело неподсудно суду общей юрисдикции. Судом запрошена выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, в которой по состоянию на 28 июня 2024 года ФИО1 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя. После получения определения Кировского районного суда г. Саратова, ФИО1  09.07.2024г. обратился в Арбитражный суд Саратовской области с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс, ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, исполнительный орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» или Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос», выдавшие разрешение на строительство.

С 1 января 2023 года вступил в силу Закон Саратовской области от 31 октября 2022 года № 118-ЗСО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления Саратовской области и органами государственной власти Саратовской области» (далее - Закон 118- ЗСО).

В силу части 2 статьи 1 Закона 118-ЗСО к полномочиям уполномоченного Правительством области исполнительного органа области - Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области относятся, в том числе, полномочия по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

При проведении проверки поступившего заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в соответствии с частью 5 статьи 55 Кодекса, Министерство обеспечивает:

- проверку наличия и правильности оформления представленных документов;

- осмотр объекта капитального строительства;

- выдачу заявителю разрешение на ввод в эксплуатацию или отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию с указанием причин отказа.

Основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предусмотрены частью 6 статьи 55 Кодекса:

- отсутствие документов, указанных в частях 3 и 4 статьи 55 Кодекса;

- несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка;

- несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации, за исключением случаев изменения площади объекта капитального строительства, протяженности линейного объекта в соответствии с частью 6.2 статьи 55 Кодекса;

- несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию.

В рассматриваемом случае, в оспариваемых отказах указано, что застройщику отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в связи с недопустимостью размещения объекта капитального строительства в соответствии с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации.

При проведении проверки заявления и представленных документов, Министерством выявлен факт несоответствия объекта капитального строительства ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Однако в оспариваемых отказах Министерством не указано, какие ограничения, установленные законодательством Российской Федерации, не соблюдены заявителем.

В отказах указано на нарушение заявителем постановления Правительства Саратовской области № 230-П от 14.06.2007г. «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области», согласно которому – таблица 6.1,  максимально допустимый уровень территориальной доступности (пешеходной) дошкольных образовательных организаций составляет 300 м, для общеобразовательных организаций – 750 м (500 м для начальных классов).

Указанное постановление Правительства Саратовской области № 230-П от 14.06.2007г. утратило силу с 01.01.2018г.

Ранее требования, установленные постановлением Правительства Саратовской области от 14 июня 2007 г. № 230-П «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области» носили рекомендательный характер.

Министерство  ссылается на то, что ограничения установлены постановлением Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 г. № 679-П «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области», которые аналогичны ограничениям, установленным постановлением Правительства Саратовской области № 230-П от 14.06.2007г.

Согласно постановлению Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 г. № 679-П - таблица 1.2.4 раздела 2.2.4 «Предельные значения расчетных показателей для объектов местного значения в области образования», максимально допустимый уровень территориальной доступности: для дошкольных образовательных организаций - расстояние от организаций, реализующих программы дошкольного образования, до жилых зданий должно быть не более 300 м; расстояние от организаций, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, до жилых зданий должно быть не более 500 м, для сельских поселений - до 1 км; для образовательных организаций - расстояние от организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организаций социального обслуживания с предоставлением проживания до общеобразовательных и дошкольных организаций должно быть до 1 км.

Минимально допустимый уровень обеспеченности для дошкольных образовательных организаций, для образовательных организаций – количество мест устанавливается в зависимости от демографической структуры поселения.

   В примечании к разделу указано, что предельные значения расчетных показателей являются укрупненными и подлежат обязательному уточнению для каждого муниципального образования Саратовской области при разработке местных нормативов градостроительного проектирования.

В соответствии с письмом администрации муниципального образования «Город Саратов» от 18.12.2023 № 02-02-06/6644 в радиусе нормативной доступности отсутствует должная обеспеченность социальной инфраструктурой. На территории административного района муниципального образования» Город Саратов» образовательную деятельность дошкольного образования осуществляет одно МАДУ «Детский сад «Теремок» села «Усть-Курдюм» муниципального образования «Город Саратов». Образовательную деятельность школьного образования осуществляет одно МАОУ СОШ. По состоянию на 15.12.2023 МАДОУ «Детский сад «Теремок»» имеет плановую мощность – 130 мест, фактическую наполняемость – 197 воспитанников. МАОУ СОШ имеет плановую мощность – 275 мест, фактическую наполняемость – 293 учащихся.

Министерство в оспариваемых отказах указало, что с учетом показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, для каждого блокированного жилого дома требуется в дошкольной образовательной организации – 1 место, в общеобразовательной организации – 2 места.

Апелляционная коллегия отмечает, что региональные нормативы не являются ограничениями строительства, установленными законодательством Российской Федерации. Региональные  нормативы, утверждаемые постановлением Правительства субъекта, не относятся к законодательству Российской Федерации и устанавливают лишь совокупность расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами и расчётных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения. Данные расчётные показатели указывают на минимальные и максимальные требования градостроительного проектирования, что не может рассматриваться как ограничение строительства, установленное федеральным законодательством.

Министерством не указано, какие ограничения, установленные законодательством Российской Федерации, не соблюдены заявителем.

Кроме того, в указанных региональных нормативах (постановление Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 г. № 679-П) указано, что минимально допустимый уровень обеспеченности для дошкольных образовательных организаций, для образовательных организаций – количество мест устанавливается в зависимости от демографической структуры поселения.

  Таким образом, для расчета показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры (детский сад, школа) для каждого блокированного жилого дома, необходимо  устанавливать количество мест в зависимости от демографической структуры поселения. Расчетные показатели подлежат обязательному уточнению для каждого муниципального образования Саратовской области при разработке местных нормативов градостроительного проектирования.

           Следует учесть, что на основании Закона Саратовской области от 25.11.2021 N 133-ЗСО «О преобразовании Соколовского, Михайловского, Краснооктябрьского, Вольновского, Дубковского, Расковского, Усть-Курдюмского, Александровского муниципальных образований Саратовского муниципального района Саратовской области, муниципального образования "Город Саратов" и внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области", с 01.01.2022г. Усть-Курдюмское муниципальное образование Саратовского муниципального района вошло в состав муниципального образования "Город Саратов".

Однако строительство блокированных жилых домов началось на территории Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района до 2022г., указанные Министерством региональные нормативы градостроительного проектирования Саратовской области не могли быть распространены на село Усть-Курдюм.

В обжалуемом решении суд ссылается на то, что строительство нового многоквартирного дома не может вестись без учета перспектив последующего проживания граждан, нуждаемости их в определенных социальных объектах и разработанных муниципалитетом нормативов, направленных на обеспечение благоприятных условий проживания, гарантированных статьей 42 Конституции Российской Федерации. Иное толкование градостроительного законодательства приведет к нарушению основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, к фактической невозможности осуществления регулирования в сфере строительства и организации обеспечения жителей многоквартирных домов объектами социальной инфраструктуры.

Однако в рассматриваемом случае, речь идет не о вводе в эксплуатацию МКД, а о строительстве и вводе в эксплуатацию 7 блокированных  двухэтажных жилых домов (типа таун-хаус), каждый из которых имеет общую площадь 74 кв.м., площадь застройки 49,7 кв.м. и рассчитан на проживание одной семьи, в связи с чем, указание Министерства в оспариваемых отказах, что с учетом показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, для каждого блокированного жилого дома требуется в дошкольной образовательной организации – 1 место, в общеобразовательной организации – 2 места, противоречит нормам действующего законодательства, с учетом того, что в постановлении Правительства Саратовской области от 25 декабря 2017 г. № 679-П указано, что минимально допустимый уровень обеспеченности для дошкольных образовательных организаций, для образовательных организаций – количество мест устанавливается в зависимости от демографической структуры поселения.

Министерством не представлено нормативных данных о  минимально допустимых уровнях обеспеченности в объектах социальной инфраструктуры (школы, дошкольные образовательные учреждения) для конкретного МО Саратовской области – с. Усть-Курдюм, городской округ г. Саратов с учетом демографической структуры поселения.

Суд апелляционной инстанции также исходит из следующего.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений относятся к градостроительным отношениям, которые регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешений на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 6 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Согласно  пунктам  4, 10 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ для строительства объекта капитального строительства установлен перечень документов прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, которые направляются застройщиком в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство.

При этом из положений части 11 статьи 51 ГрК РФ следует, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, а также проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Согласно требованиям статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительств, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории и т.д., то есть градостроительный план подготавливается органом местного самоуправления на основании действующих на конкретный период времени нормативов градостроительного проектирования, утвержденных им же.

В градостроительном плане, кроме прочего, отражается информация о расчетных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, и эта информация основана на нормах градостроительного проектирования, действующих в момент подготовки градостроительного плана.

В силу части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Согласно части 10 статьи 57.3 ГрК РФ информация, указанная в ГПЗУ, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи.

Таким образом, до получения разрешения на строительство застройщиком осуществляется работа по изготовлению проектной документации, проведению ее экспертизы, а после получения разрешения на строительство - подготовка строительной площадки и возведение объекта.

Согласно части 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс, ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка.

Согласно статье 22.1.1 Закона Саратовской области от 09.10.2006 № 96-ЗСО «О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области» проектирование объектов жилого назначения осуществляется с учетом необходимого количества объектов социального назначения, определенных в составе проекта планировки территории элемента планировочной структуры, в соответствии с расчетными показателями минимально допустимого уровня обеспеченности и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения, установленных региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Из представленных в материалы дела доказательств следует, что заявитель  является арендатором земельных участков, земельные участки соответствуют виду разрешенного использования – строительство «блокированных жилых домов».

Уполномоченным органом ООО «СтройИмперия» выданы и утверждены градостроительные планы земельных участков, Обществу  выданы разрешения на строительство 7 «блокированных жилых домов» от 23.06.2017г.  со сроком действия до 07.12.2020г.

Администрацией в соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ проведена проверка представленных Обществом с заявлениями о выдаче разрешений на строительство документов на их соответствие полноте, соответствие проектной документации требованиям к строительству, территориального планирования и зонирования, а также градостроительным планам земельных участков.

Таким образом, после проведения проверки представленных Обществом документов, Администрация признала представленные Обществом документы соответствующими всем необходимым градостроительным нормативам, включая региональные и местные.

Все приложенные к заявлению о выдаче разрешений на строительство документы прошли правовую экспертизу.

Выдавая Обществу указанные разрешения на строительство, Администрация подтвердила соответствие  проектной документации требованиям к строительству, в том числе, документам территориального планирования, градостроительного зонирования, проектам планировки территорий и градостроительным планам земельных участков,  предоставила застройщику право на осуществление строительств на указанных земельных участках.

Указанные разрешения на строительство Администрацией выданы 23.06.2017г., то есть после принятия постановления Правительства Саратовской области № 230-П от 14.06.2007г.

Общество на основании выданных разрешений на строительство приступило к строительству указанных жилых домов.

На основании договоров аренды земельных участков от 21.01.2021г., заключенных между Администрацией Саратовского муниципального района Саратовской области и ФИО1,  ФИО1 принял в аренду земельные участки в количестве 7 из категории земель - земли населенных пунктов, по адресу: Саратовская область, р-н Саратовский, Усть-Курдюмское муниципальное образование, <...> с видом разрешенного использования: блокированная жилая застройка (2.3), на основании пп.10 п.2 ст. 39.6 ЗК РФ, пп.2 п.5 ст. 39.6 ЗК РФ, пп.6 п.8 ст. 39.8 ЗК РФ, для завершения строительства, а именно:

- с кадастровым номером 64:32:023624:135, площадью 108 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН М» 64:32:023624:135-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:135-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:136, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:136-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:136-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:137, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:137-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:137-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:138, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:138-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:138-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:139, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:139-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64:32:023624:139-64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:140, площадью 94 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:140-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64-32-023624- 140- 64/137/2021-10 от 15.02.2021;

- с кадастровым номером 64:32:023624:141, площадью 109 кв.м., что подтверждается записями в ЕГРН №№ 64:32:023624:141-64/137/2021-9 от 15.02.2021 и № 64 32 023624:141- 64/137/2021-10 от 15.02.2021.

24.06.2021г. на основании заявлений ФИО1 Администрацией Саратовского муниципального района в разрешения на строительство  от 23.06.2017г.  внесены изменения в части того, что разрешения на строительство выданы ФИО1 и  продлен срок действия разрешений на строительство до 21.01.2024г.

На данных земельных участках ФИО1 на основании разрешений на строительство от 23.06.2017г., проектной документации, произведено завершение строительства блокированных жилых домов.

25.03.2024г. ФИО1 обратился в  Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области с заявлениями о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

В отказах о  выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, указано на  недостаточную обеспеченность объектами социальной инфраструктуры в радиусе нормативной доступности.

Администрация  Саратовского муниципального района Саратовской области, выдавшая разрешения на строительство и Министерство, наделенное  с 1 января 2023 года в силу Закона Саратовской области от 31 октября 2022 года № 118-ЗСО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления Саратовской области и органами государственной власти Саратовской области» полномочиями по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию,  являясь органами власти, представляют интересы государства и действуют от его имени.

Интересы государства заключаются в исполнении законодательства всеми органами власти, в том числе, органами власти местного самоуправления, органами государственной власти субъекта.

Добросовестность лица при его участии в любых правоотношениях должна определяться как соответствие его поведения установленным правилам, а также общим началам и смыслу законодательства.

Исходя из презумпции добросовестности сторон правоотношений, не предполагается, что конституционная защита может распространяться на ожидания, связанные со стремлением одной стороны правоотношения нарушить права и законные интересы другой стороны (Постановление КС РФ от 20 июля 2011 г. № 20-П).

В силу международного принципа "эстоппель", который признается Конституцией Российской Федерации (статья 15), сторона лишается права ссылаться на возражения в отношении ранее совершенных действий и сделок, а также принятых решений, если поведение свидетельствовало о его действительности. Главная задача принципа "эстоппель" - не допустить, чтобы вследствие непоследовательности в своем поведении сторона получила выгоду в ущерб другой стороне, которая добросовестным образом положилась на определенную юридическую ситуацию, созданную первой стороной.

Таким образом, принцип "эстоппель" предполагает утрату лицом права ссылаться на какие-либо обстоятельства (заявлять возражения), если данные возражения противоречат его предшествующему поведению. Принцип эстоппеля запрещает лицу отрицать существование обстоятельств, которые им до этого подтверждались, и на которые полагалось другое лицо, действующее на основании данных обстоятельств.

Федеральный законодатель, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан, по смыслу статей 8 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации, исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений, с тем, чтобы соблюдалась соразмерность между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав и обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей  (Постановление КС РФ от 21 декабря 2018 г. N 47-П).

Процессуальное (процедурное) поведение как частного, так и публичного субъекта также может оцениваться на предмет его добросовестности.

Конституция РФ, закрепляя самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий (ст. 10), презюмирует добросовестное выполнение органами власти возлагаемых на них Конституцией и законами обязанностей.

Применительно к презумпции добросовестности публичных субъектов предусмотрена презумпция законности действий государства и должностных лиц.

Соответственно, в российском праве действует законная презумпция добросовестности органов власти.

Условием для презумпции законности деятельности органов власти  является требование поддержания доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства (Постановления КС РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 29 января 2004 г. N 2-П, от 15 февраля 2019 г. N 10-П и др.).

В рассматриваемом случае, действия Администрации по выдаче разрешений на строительство в соответствии с нормами законодательства, а впоследствии отказ Министерства в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию с указанием на  недостаточную обеспеченность объектами социальной инфраструктуры в радиусе нормативной доступности, не могут расцениваться как добросовестные.

Указанные разрешения  на строительства выданы органом власти, на основании указанных разрешений осуществлено строительство объектов, у заявителя отсутствовали объективные основания сомневаться в законности выданных разрешений, с учетом принципа презумпции законности деятельности органов власти, и доверия к закону и действиям государства.

Указанное поведение является недопустимым и влечет применение принципа эстоппеля и правила venire contra factum proprium (никто не может противоречить собственному предыдущему поведению).

 Таким поведением является в частности поведение, не соответствующее предшествующим заявлениям или поведению стороны, при условии, что другая сторона в своих действиях разумно полагалась на них.

Поведение органа власти должно быть последовательным, и не  в ущерб другой стороне, которая добросовестным образом положилась на определенную юридическую ситуацию.

Действия Администрации не должны являться основанием для возложения на  Общество ответственности за эти действия.  

Из фактических обстоятельств следует, что разрешения на строительство от  23.06.2017г.  со сроком действия до 07.12.2020г. продлены Администрацией до 21.01.2024г.

На данных земельных участках ФИО1 на основании разрешений на строительство от 23.06.2017г., проектной документации произведено завершение строительство блокированных жилых домов, т.е. фактически  заявителем осуществлено строительство объектов, однако ни Администрация, ни Министерство  не считали, что  необходимо соблюдение минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы. Однако при обращении заявителя с заявлением о выдаче разрешений на ввод построенных объектов в эксплуатацию, Министерство пришло к выводу о необходимости такого соблюдения.

В данном случае изменение проектных решений является невозможным, поскольку на момент вынесения оспариваемых отказов, возведение объектов капитального строительства завершено в соответствии с выданными разрешениями с учетом градостроительных планов, с учетом проектной документации.

Инициатива создания объектов социальной инфраструктуры не является обязательным требованиям при решении вопроса о выдачи разрешения на строительство как в силу федерального, так и в силу местного законодательства. Кроме того, это возлагает на застройщика дополнительные расходы, что может привести к нарушению его прав и законных интересов.

Анализ и проверка обеспеченности домов объектами социальной инфраструктуры должны  быть проведены Администрацией на стадии  рассмотрения заявлений застройщика о выдаче разрешений на строительство, а не на стадии ввода объектов в эксплуатацию.

Иные основания для отказа в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию,  в оспариваемых уведомлениях, отсутствуют.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что  оспариваемые отказы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, оформленные уведомлениями: №№ 06.01.19.05/11 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/12 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/13 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/14 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/15 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/16 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/17 от 29.03.2024г. с момента издания не соответствуют положениям закона и нарушают права ФИО1 в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с ч. 2, ч. 4 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

По смыслу главы 24 АПК РФ определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения, исходя из оценки спорных правоотношений и совокупности установленных обстоятельств по делу. Способ восстановления нарушенного права определяется судом.

В силу пункта 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» если в соответствии с законом за наделёнными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. 

Судебная коллегия считает, что в данном случае возможность принятия решения органом местного самоуправления по данному вопросу не исчерпана, в связи с чем, в целях восстановления прав заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что признание отказа незаконным обуславливает надлежащий в рассматриваемом случае способ защиты в виде повторного рассмотрения Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области заявлений ФИО1  о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

Апелляционный суд считает, что суд не может подменять собой органы власти, а судебное решение не может подменять предусмотренные законом административные процедуры, следовательно, заявленные правовосстановительные меры не могут быть применены судом в рассматриваемой ситуации.

Кроме того, суд при рассмотрении данного дела с учётом субъектного состава участвующих в нём лиц не может установить все обстоятельства, существенные для разрешения вопроса о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

  В рассматриваемом случае надлежащим способом восстановления права является обязание Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в течение 30 дней с даты вынесения постановления повторно рассмотреть заявления ФИО1 от 25.03.2024г. о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

           На основании изложенного, решение Арбитражного суда Саратовской области от 05 июня 2025 года по делу № А57-18476/2024 в обжалуемой части подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании незаконным отказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, оформленный уведомлениями: №№ 06.01.19.05/11 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/12 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/13 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/14 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/15 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/16 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/17 от 29.03.2024 г. и обязании Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в течение 30 дней с даты вынесения постановления повторно рассмотреть заявления ФИО1 от 25.03.2024г. о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

           На основании ст. 110 АПК РФ с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в пользу ФИО1  подлежат взысканию расходы по госпошлине за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 300 руб., за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции в размере 10 000 руб.

При выполнении постановления в форме электронного документа данное постановление в с соответствии с частью 1 статьи  177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

           Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 05 июня 2025 года по делу № А57-18476/2024 в обжалуемой части отменить.

         Признать незаконным отказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, оформленный уведомлениями: №№ 06.01.19.05/11 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/12 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/13 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/14 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/15 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/16 от 29.03.2024 г., 06.01.19.05/17 от 29.03.2024 г.

Обязать Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в течение 30 дней с даты вынесения постановления повторно рассмотреть заявления ФИО1  от 25.03.2024г. о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства «блокированные жилые дома».

          Взыскать с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области в пользу ФИО1  расходы по госпошлине за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 300 руб., за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции в размере 10000 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья

Е.В. Пузина


Судьи

В.В. Землянникова


Ф.И. Тимаев