Решение от 23 апреля 2024 г. по делу № А50-29775/2023

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

город Пермь

23.04.2024 года Дело № А50-29775/23


Резолютивная часть решения объявлена 09.04.2024 года. Полный текст решения изготовлен 23.04.2024 года.


Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Д.И. Новицкого, при ведении протокола судебного заседания секретарем Скрябиной С.Ю. рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Городская клиническая больница № 2 имени Федора Христофоровича Граля» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным акта выездной плановой комплексной проверки использования средств от 31.08.2023 № 99.

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1;

от заинтересованного лица – ФИО2 ФИО3



УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края «Городская клиническая больница № 2 имени Федора Христофоровича Граля» (далее также заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (далее также Фонд) о признании незаконным акта выездной плановой комплексной проверки использования средств от 31.08.2023 № 99 в части.

Определением суда от 05.12.2023 заявление принято к производству.

Определением суда от 28.12.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено Министерство здравоохранения Пермского края.

В обосновании требований заявитель указывает на незаконность акта проверки в части выводов о нецелевом расходовании средств ОМС, направленных на выплату за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, на премирование отдельных работников за выполнение особо важных работ, на предоставление работникам социальных отпусков с сохранением среднего заработка при вступлении в брак либо для проводов ребенка в первый класс, а также приводит доводы о наличии оснований для снижения размера штрафных санкций.

Фонд по доводам письменного отзыва просил в удовлетворении требований отказать, указав на выявленные в ходе контрольных мероприятий обстоятельства использования заявителем средств ОМС не по целевому назначению.

В судебном заседании стороны настаивали на доводах, изложенных в письменных пояснениях.

Изучив материалы дела заслушав представителей сторон, суд пришел к следующим выводам.

Как следует из представленных документов, в период с 02.08.2023 по 31.08.2023 Фондом проведена плановая проверка использования ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования за период с 01.01.2021 по 31.12.2022.

По результатам проверки составлен акт от 31.08.2023 № 99 в котором сделан вывод о нецелевом использовании средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС на общую сумму 1 317 583,55 руб.

Фондом, в числе прочего, установлено, что в 2021 - 2022 годах ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» средства ОМС направлены на оплату расходов, не включенных в тарифы на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, в том числе на компенсационную выплату за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в сумме 103 082,48 руб. (2021 год -67 571,38 руб., 2022 год - 35 511,10 руб.), на стимулирующие выплаты работникам за выполнение особо важных работ при отсутствии экономического обоснования, в сумме 321 919,50 руб., на оплату дополнительных отпусков работников в связи с бракосочетанием, для проводов ребенка в 1-й класс в сумме 53 988,05 руб. (2021 год - 15 303,10 руб., 2022 год-38 684,95 руб.).

Не согласившись с указанным актом, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств, исследованных согласно требованиям, предусмотренным статьями 9, 65, 71, 162 АПК РФ полагает, что требования заявителя подлежат удовлетворению частично.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. При этом аналогичное понятие содержалось в ранее действовавшей статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в котором определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Закона N 326-ФЗ установлено, что участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

В соответствии с пунктом 1 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ правовое положение территориального фонда определяется федеральным законом о государственных социальных фондах, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В силу части 6 статьи 14 Федерального закона N 326-ФЗ средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования.

На основании пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны, в том числе, использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В части 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ определено, что расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения:

1) выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

2) исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан;

3) исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законов или нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

4) ведения дела по обязательному медицинскому страхованию страховыми медицинскими организациями;

5) выполнения функций органа управления территориального фонда.

Согласно пункту 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя в том числе: расходы на заработную плату, начисления на оплату труда.

Как следует из материалов проверки, приказами Министерства здравоохранения Пермского края от 13.01.2021 № СЭД-34-01-05-11, от 06.12.2022 № 34-01-20-41 главному врачу ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» установлена ежемесячная компенсационная выплата за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере 15% к должностному окладу, без указания источника финансирования. Также начальнику технического отдела ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» (с функцией режимно-секретного подразделения) установлена надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере 10% к должностному окладу, внесены изменения в трудовой договор.

В соответствии с актом проверки, направление ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» в 2021 - 2022 годах средств на компенсационную выплату за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в сумме 103 082,48 руб. (2021 год -67 571,38 руб., 2022 год - 35 511,10 руб.) квалифицировано фондом как нецелевое расходование средств ОМС.

Согласно части 1 статьи 29 Закона РФ N 5485-1 «О государственной тайне», финансирование деятельности органов бюджетных учреждений по защите государственной тайны, а также социальных гарантий, предусмотренных настоящим Законом, осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, а остальных предприятий, учреждений и организаций - за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнении работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны" (далее - Постановление N 573) рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предусматривать начиная с 2007 года в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах средства на выплату надбавок в размерах, установленных вышеуказанными Правилами.

В соответствии с Разъяснением о порядке выплаты ежемесячных процентных надбавок гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны (приложение к приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 19.05.2011 N 408н) выплаты процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляются в размерах, определяемых государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и воинскими частями в соответствии с размерами, предусмотренными Правилами N 573.

При этом пунктом 10 Приказа N 408н разъяснено, что при определении источников финансирования мероприятий, связанных с реализацией Постановления N 573 следует руководствоваться частью 1 статьи 29 Закона N 5485-1.

В соответствии с пунктом 4.9 Положения о системе оплаты труда работников государственных бюджетных, казенных и автономных учреждений Пермского края, подведомственных Министерству здравоохранения Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 31.12.2015 № 1190-п, надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, производится в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны".

Перечень работников с указанием размера указанной надбавки устанавливается учреждением с учетом объема сведений, к которым данные работники имеют доступ, а также продолжительности срока, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания этих сведений.

Учитывая содержание вышеупомянутых положений федерального и регионального законодательства, устанавливающих источником финансирования мероприятий по защите государственной тайны исключительно средства соответствующих бюджетов (в рассматриваемом случае – бюджета Пермского края), принимая во внимание, что направление средств обязательного медицинского страхования на выплату спорной надбавки законодательством не предусмотрено, суд, вопреки доводам заявителя, приходит в выводу о том, что средства, направленные заявителем на выплату сотрудникам за счет средств ОМС ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну в сумме 103 082,48 руб. является нецелевым использованием средств, в связи с чем оспариваемый акт фонда в указанной части отмене не подлежит.

Как следует из материалов проверки, приказами ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» от 09.03.2021 № 303, от 25.03.2021 № 371 «О выплате премии», сотрудникам заявителя начислена и выплачена премия за выполнение особо важных работ за счет средств ОМС.

Поскольку в ходе проверки ГБУЗ ПК «ГКБ № 2» не представлены документы о характере работ, за выполнение которых начислена премия (не доказана относимость выполненных работ к реализации территориальной программы), Фондом сделан вывод о нецелевом использовании средств ОМС, направленных заявителем на стимулирующие выплаты работникам за выполнение особо важных работ в сумме 321 919,50 руб.

Согласно статье 135 Трудового кодекса Российской Федерации система оплаты труда, включая систему премирования, устанавливается коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В соответствии с ч. 7 ст. 35 Федерального закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

В соответствии пунктом 5.3. Положения о системе оплаты труда работников государственных бюджетных, казенных и автономных учреждений Пермского края, подведомственных Министерству здравоохранения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 31.12.2015 N 1190-п "Об оплате труда работников государственных бюджетных, казенных и автономных учреждений Пермского края, подведомственных Министерству здравоохранения Пермского края" в государственных учреждениях могут устанавливаться следующие выплаты стимулирующего характера: надбавка за наличие квалификационной категории; выплаты за высокие результаты и качество выполняемых работ, оказываемых услуг; надбавка за интенсивный труд; надбавка к должностному окладу работникам, имеющим ученую степень, почетное звание; выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет; премиальные выплаты по итогам работы (месяц, квартал, год); иные выплаты стимулирующего характера, в том числе: выплаты к профессиональному празднику "День медицинского работника", при награждении государственными наградами Российской Федерации, входящими в государственную наградную систему Российской Федерации, ведомственными наградами Министерства здравоохранения Российской Федерации, Почетной грамотой Министерства здравоохранения Пермского края (указанные выплаты носят единовременный характер); за применение в работе достижений науки и передовых методов труда, за высокие достижения в работе, за выполнение особо важных или срочных работ (на срок их проведения).

Согласно пункту 5.2. Положения от 31.12.2015 N 1190-п, решение о введении выплат стимулирующего характера и условиях их осуществления принимаются учреждениями самостоятельно в пределах фонда оплаты труда.

Пунктом 5.9. Положения от 31.12.2015 N 1190-п установлено, что Премия за выполнение особо важных и срочных работ выплачивается работникам в течение периода проведения данного вида работ в пределах фонда оплаты труда учреждения.

Из материалов дела усматривается, что возможность выплаты работникам медицинской организации премии за выполнение особо важных работ предусмотрена вышеупомянутыми нормативными правовыми актами и системой оплаты труда ГБУЗ ПК "ГКБ N 2", данная выплата является составной частью заработной платы.

Таким образом, вопреки доводам Фонда, спорная выплата предусмотрена действующей системой оплаты труда учреждения, является составной частью заработной платы и в силу пункта 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ входит в состав тарифа на оплату медицинской помощи по программе обязательного медицинского страхования, соответственно, подлежит компенсации за счет средств обязательного медицинского страхования.

Доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что спорные выплаты не являются премией за выполнение особо важных работ, а содержат признаки иных выплат, компенсация которых из средств ОМС законодательством не предусмотрена, фондом в материалы дела не представлено (статьи 9, 65 АПК РФ).

Также фондом не доказано, что спорные выплаты осуществлены с превышением фонда оплаты труда ГБУЗ "ГКБ N 2" (пункты 5.2., 5.9 Положения от 31.12.2015 N 1190-п).

Признаков злоупотребления правами со стороны ГБУЗ "ГКБ N 2" судом не установлено (статья 10 ГК РФ).

В указаной части акт фонда подлежит признанию недействительным.

Согласно материалам проверки заявителю также вменяется нецелевое расходование средств ОМС, выразившееся в направлении в 2021 - 2022 годах средств на оплату дополнительных отпусков работников в связи с бракосочетанием, для проводов ребенка в 1-й класс в сумме 53 988,05 руб. (2021 год - 15 303,10 руб., 2022 год-38 684,95 руб.).

Факт осуществления данных выплат и их размер подтвержден материала дела и сторонами не оспаривается

В соответствии с пунктом 3 статьи 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 31.12.2015 N 1190-п, оплата труда работников учреждений включает в себя: тарифные ставки, оклады (должностные оклады); выплаты компенсационного характера; выплаты стимулирующего характера.

В проверяемом периоде в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования структура тарифа на оплату медицинской помощи включала в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты.

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации учитываются как в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), так и в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом (пункты 192 - 195 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н).

Вместе с тем, оплата дополнительных отпусков работников в связи с бракосочетанием, для проводов ребенка в 1-й класс является дополнительной социальной гарантией, а не вознаграждением за труд, так как не зависит от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы.

Следовательно, у заявителя отсутствовали основания для осуществления указанных выплат своим сотрудникам за счет средств ОМС, поскольку такие расходы медицинской организации не включены в структуру тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по ОМС.

В удовлетворении требований в указанной части следует отказать.

Рассмотрев требование заявителя о необходимости снижения штрафа, суд приходит к следующим выводам.

Штрафная санкция за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Соответственно, при назначении в настоящем случае наказания судом могут быть учтены установленные на основании представленных в материалы дела доказательств факты, характеризующие обстоятельства совершения правонарушения и отношение привлекаемого к ответственности лица к совершенному правонарушению, и позволяющие индивидуализировать назначаемое наказание, соответствующее совершенному правонарушению.

Учитывая статус заявителя, социально значимый вид осуществляемой им деятельности, обстоятельства выявленных нарушений, степень вины заявителя, принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 24.06.2009 N 11-П, определении от 21.12.2000 N 263-О, Постановлении от 15.07.1999 N 11-П, Постановлении от 25.02.2014 N 4-П, о том, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности, арбитражный суд усматривает основания для снижения примененного и предъявленного к взысканию штрафа, до 50 000 руб.

Основания для дальнейшего снижения санкций суд не усматривает.

Таким образом заявление подлежит удовлетворению в части требования о возврате средств в размере 321 919, 5 руб., а также в части привлечения к ответственности в виде штрафа в сумме, превышающей 50 000 руб.

В удовлетворении остальной части заявленных требований следует отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

С учетом итогов рассмотрения дела судебные расходы относятся на фондю.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л:

требования удовлетворить частично.

Признать недействительным вынесенный Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Пермского края акт от 31.08.2023 № 99 в части требования о возврате средств в размере 321 919, 5 руб., а также в части привлечения к ответственности в виде штрафа в сумме, превышающей 50 000 руб.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Городская клиническая больница № 2 имени Федора Христофоровича Граля» (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.


Судья Д.И. Новицкий