Постановление от 25 марта 2021 г. по делу № А72-7018/2020



АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2946/2021

Дело № А72-7018/2020
г. Казань
25 марта 2021 года
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Хакимова И.А., Кормакова Г.А.,

при участии представителя:

Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры – Галимова Р.Н., доверенность от 03.12.2020,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования «Кузоватовский район», муниципального учреждения администрации муниципального образования «Старомайнский район», муниципального учреждения администрации муниципального образования «Чердаклинский район»

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2021

по делу № А72-7018/2020

по заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования «Чердаклинский район» (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), р.п. Чердаклы, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования «Сенгилеевский район» (ИНН 7316002600, ОГРН 1027300930150), г. Сенгилей, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования «Старомайнский район» (ИНН 7318001351, ОГРН 1027301110760), р.п. Старая Майна, Ульяновской области, к администрации муниципального образования «Кузоватовский район» (ИНН 7308001730, ОГРН 1037300600810), р.п. Кузоватово, Ульяновской области, к администрации муниципального образования «Новомалыклинский район» (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), с. Новая Малыкла, Ульяновской области, о признании незаконным бездействия, обязании разработать и утвердить правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к муниципальному учреждению администрация муниципального образования «Чердаклинский район» (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), р.п. Чердаклы, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования «Сенгилеевский район» (ИНН 7316002600, ОГРН 1027300930150), г. Сенгилей, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования «Старомайнский район» (ИНН 7318001351, ОГРН 1027301110760), р.п. Старая Майна, Ульяновской области, к администрации муниципального образования «Кузоватовский район» (ИНН 7308001730, ОГРН 1037300600810), р.п. Кузоватово, Ульяновской области, к администрации муниципального образования «Новомалыклинский район» (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), с. Новая Малыкла, Ульяновской области (далее - ответчики), о признании незаконным бездействия, обязании разработать и утвердить правовой акт.

Определением Арбитражного суда Ульяновской области от 23.10.2020 производство по делу прекращено.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2021, определение Арбитражного суда Ульяновской области от 23.10.2020 отменено, направлен вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Администрация муниципального образования «Кузоватовский район», муниципальное учреждение администрации муниципального образования «Чердаклинский район», муниципальное учреждение администрации муниципального образования «Старомайнский район», не согласившись с постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2021, обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами, в которых просят его отменить как несоответствующий нормам материального и процессуального права, фактическим обстоятельствам дела и прекратить производство по делу.

Проверив законность обжалуемого судебного акта, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационных жалобах, в отзыве на них, заслушав представителя истца, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационных жалоб и его отмены в силу следующего.

Как следует из материалов дела, при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории Ульяновской области в сфере недропользования, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой установлено, что ответчиками, в нарушение пункта 5 статьи 5 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», не разработан правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Полагая, бездействие муниципального учреждения администрации муниципального образования «Чердаклинский район», муниципального учреждения администрации муниципального образования «Сенгилеевский район», муниципального учреждения администрации муниципального образования «Старомайнский район», администрации муниципального образования «Кузоватовский район», администрации муниципального образования «Новомалыклинский район» незаконными, прокуратура обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявление прокурора не подлежит рассмотрению в судебном порядке, поскольку заявленный спор выходит за пределы судебных полномочий, влечет подмену функций органов местного самоуправления, что является недопустимым.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями пунктов «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статей 1.1, 4, 5 Закона о недрах, статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пунктом 4 статьи 27, пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», пунктом 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», правомерно признал данный вывод суда первой инстанции ошибочным, указав, что настоящий спор подпадает под действие нормы статьи 198 АПК РФ и на основании статьи 27 АПК РФ подлежит рассмотрению арбитражным судом.

При этом апелляционным судом отмечено, что непринятие правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых ущемляет права хозяйствующих субъектов в части открытости информации об организации и осуществлении муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органа муниципального контроля, их должностных лиц, что является нарушением основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 Закона № 294-ФЗ.

Суд кассационной инстанции соглашается с данными выводами суда апелляционной инстанции, основанными на правильном применении норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 4 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, которые корреспондируют положениям подпункта 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями).

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ? Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, ответчиками, в нарушение действующего законодательства, не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Как указал Прокурор, основанием для обращения в суд с настоящим требованием послужило то, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В силу статьи 27 АПК РФ к компетенции арбитражных судов относятся дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, - с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. К компетенции арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии с абзацем первым части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Частью 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном данным кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» в абзаце пятом пункта 1 разъяснено, что, по смыслу части 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

С учетом изложенного, основан на материалах дела и нормах права вывод суда апелляционной инстанции, что в соответствии со статями 27, 198 АПК РФ заявленный спор подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Судом апелляционной инстанции правомерно принято во внимание, что данная категория споров неоднократно рассматривалась арбитражными судами (Постановление АС ПО от 20.08.2020 по делу № А12-42956/2019, от 10.03.2020 по делу № А12-17521/2019, Определение Верховного Суда РФ от 28.01.2020 № 309-ЭС19-25889 по делу № А60-4399/2019, Постановление АС УО от 21.03.2019 по делу № А60-34243/2018).

При таких обстоятельствах дела, суд апелляционной инстанции, правильно отменил определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу, с направлением вопроса на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, в том числе об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению спорного правового акта, являлись предметом рассмотрения судом апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

Иная оценка заявителями кассационных жалоб установленных по делу фактических обстоятельств дела, не свидетельствует о принятии судом апелляционной инстанции незаконного судебного решения.

Обжалуемый судебный акт соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа



ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2021 по делу № А72-7018/2020 оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.



Председательствующий судья М.А. Савкина


Судьи И.А. Хакимов


Г.А. Кормаков