Постановление от 4 июня 2019 г. по делу № А11-11287/2018

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Березина ул., д. 4, г. Владимир, 600017

http://1aas.arbitr.ru, тел/факс: (4922) телефон 44-76-65, факс 44-73-10


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Владимир

«04» июня 2019 года Дело № А11-11287/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28.05.2019.

Постановление в полном объеме изготовлено 04.06.2019.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 07.02.2019 по делу № А11-11287/2018,

принятое судьей Семеновой М.В.

по заявлению муниципального бюджетного учреждения города Владимира «Владстройзаказчик» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Владимирской области от 03.08.2018 № 28-11-20/21-3345.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федерального казначейства по Владимирской области – ФИО2 по доверенности от 09.01.2019 № 28-17-32/1 сроком действия до 29.05.2020;

муниципального бюджетного учреждения города Владимира «Владстройзаказчик» – ФИО3 по доверенности от 25.03.2019 № 349.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

В период с 10.05.2018 по 15.06.2018 в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Владимирской области (далее – Управление) от 08.05.2018 № 323 «О проведении плановой выездной проверки в Муниципальном бюджетном учреждении города Владимира «Владстройзаказчик» во исполнение пункта 3 плана контрольных мероприятий Управления в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, утвержденного руководителем Федерального казначейства 29.12.2017, контрольно-ревизионным отделом в финансово-бюджетной сфере проведена проверка соблюдения муниципальным бюджетным учреждением города Владимира «Владстройзаказчик» (далее – Учреждение) условий предоставления и использования средств федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы».

Результаты проверки зафиксированы в акте от 15.06.2018.

По результатам проверки Управление 03.08.2018 выдало представление № 28-11-20/21-3345, которым обязало Учреждение в течение 30 дней с даты получения представления рассмотреть информацию о выявленном нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно тексту представления нарушение заключается в том, что Учреждением приняты и оплачены за счет средств федерального бюджета в 2016 - 2017 годы дополнительные работы, которые не соответствуют проектной документации, получившей положительное заключение Управления Главгосэкспертизы России по Нижегородской области от 21.12.2006 № 701-06/УГГЭНО-1282 и сметной документации, получившей положительное заключение по проверке достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства от 19.12.2014 № 33-1-0006-14, а также без проведения государственной экспертизы (пункт 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской федерации (далее – ГрК РФ), пункт 1 статьи 743, пункт 1 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункт 2.2.2 Соглашений № 50-13/4 от 03.02.2016 и от 26.01.2017, пункт 15.1 Контракта от 31.08.2015 № 16/28-15). При этом требуется принять меры по устранению причин и условий их совершения (осуществлять в дальнейшем контроль за своевременным внесением изменений в проектно - сметную документацию с проведением государственной экспертизы документов по дополнительным работам). О результатах исполнения представления информировать Управление не позднее 30 дней с даты исполнения представления.

Не согласившись с представлением Управления от 03.08.2018 № 28-11-20/21-3345, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании его недействительным.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 07.02.2019 заявленное Учреждением требование удовлетворено.

Управление обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить.

Заявитель апелляционной жалобы настаивает на том, что Учреждением были приняты и оплачены работы, не соответствующие рабочему проекту, получившему положительное заключение Управления Главгосэкспертизы России по Нижегородской области от 21.12.2006 № 701-06/УГГЭНО-1282 и сметной документации, получившей положительное заключение по проверке достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства от 19.12.2014 № 33-1-1-0006-14.

Управление полагает, что оспариваемое представление не ограничивает финансово-хозяйственную деятельность Учреждения, а лишь указывает на необходимость в дальнейшем при осуществлении такой деятельности соблюдать законодательство Российской Федерации. По мнению заявителя жалобы, неисполнение представления не влечет для Учреждения юридических последствий.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает, в том числе, результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление лишь в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не вытекает иное (пункт 1 статьи 452 ГК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 8.3 ГрК РФ сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, подлежит проверке на предмет достоверности ее определения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в том числе на предмет ее непревышения над укрупненным нормативом цены строительства в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, либо в случае, если при строительстве или реконструкции линейных объектов применяется модификация получившей положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе отдельных разделов проектной документации), не снижающая конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейных объектов и не изменяющая их качественных и функциональных характеристик, при условии, что указанная модификация проектной документации не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейных объектов.

Законодательство о градостроительной деятельности предусматривает возможность внесения заказчиком изменений в проектную документацию капитального ремонта объектов капитального строительства при наличии соответствующей необходимости, не меняющих характера работ. При этом в случае внесения в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, изменений, не затрагивающих конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства, проведения государственной экспертизы проектной документации не требуется.

Судом первой инстанции по материалам дела установлено, что 31.08.2015 между Учреждением (заказчик) и ГУП Владимирской области «Дорожно-строительное управление № 3» (подрядчик) заключен контракт № 16/28-15 на выполнение строительно - монтажных работ на объекте «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)».

Для осуществления капитальных вложений в объект капитального строительства муниципальной собственности города Владимира «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь)» в рамках муниципальной программы «Дорожное хозяйство г. Владимира» между Управлением капитального строительства администрации г. Владимира (Главный распорядителем бюджетных средств) и МБУ г. Владимира «Владстройзаказчик» заключены соглашения от 03.02.2016 № 50-13/14, от 26.01.2017 № 50-13/14 (с дополнительными соглашениями) о предоставлении субсидии на осуществления капитальных вложений в объект капитального строительства муниципальной собственности города Владимира).

В соответствии с пунктом 2.2.2 соглашений от 03.02.2016 № 50-13/14, от 26.01.2017 № 50-13/14 средства субсидии, полученные по соглашениям, направлять на цели, предусмотренные разделом 1 соглашений, в соответствии со сводным сметным расчетом.

В процессе выполнения работ была установлена необходимость выполнение дополнительных видов работ не указанных, но необходимых для завершения строительства и ввода объекта в эксплуатацию.

На основании распоряжения администрации города Владимира от 25.08.2017 № 620-р, в целях выполнения работ, необходимых для ввода в эксплуатацию объекта «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)» дополнительным соглашением от 25.08.2017 к контракту цена муниципального контракта от 31.08.2015 № 16/28-15 на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд г. Владимира» увеличена на 68 790 417 руб.

При выборочном исследовании и сопоставлении локальных смет и представленных актов выполненных работ по форме №КС-2 Управлением выявлено, что Учреждением оплачены работы, не соответствующие рабочему проекту на сумму 56 441 543 руб. 25 коп. При этом Управление указало, что стоимость работ, предъявленных к оплате, не подтверждена положительным заключением, содержащим выводы о достоверности сметной стоимости.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что изменения, внесенные в проектную документацию на выполнение строительно - монтажных работ на объекте «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства -от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)» (контракт на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд г. Владимира от 31.08.2015 № 16/28-15), не требуют прохождения повторной экспертизы, так как не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства (пункт 3 статьи 49 ГрК РФ).

Отсутствие необходимости проведения повторной экспертизы в рассматриваемой ситуации подтверждается и представленным в материалы дела приказом Инспекции государственного строительного надзора администрации Владимирской области от 08.09.2017 № 471, утвердившим заключение от 08.09.2017 № ИГСН 03-07/64-С, которым установлено соответствие построенного, реконструированного, объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации по объекту «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)», на основании проведенной проверки по окончании строительства (акт проверки от 08.09.2017 № 23/ИГСН/03-04/481-17).

Кроме того, в соответствии со статьей 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Правоотношения, урегулированные градостроительным законодательством, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которого может осуществляться государственный финансовый контроль.

Следовательно, учитывая, что градостроительное законодательство не регулирует бюджетные правоотношения, Управление не вправе выдавать Учреждению представление об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Суд первой инстанции верно посчитал недоказанным довод Управления о нарушении Учреждением требований пункта 2.2.2 Соглашений от 03.02.2016 и от 26.01.2017, пункта 15.1 контракта от 31.08.2015 № 16/28-15 на выполнение строительно - монтажных работ на объекте «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)» на основании следующего.

В соответствии с пунктом 15.1 контракта от 31.08.2015 № 16/28-15 все изменения и дополнения к контракту должны быть оформлены сторонами в письменной форме, подписаны уполномоченными на то лицами и скреплены печатями.

В соответствии с пунктом 15.2 указанного контракта по соглашению сторон условия контракта могут быть изменены в случаях, предусмотренных статьей 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).

Согласно части 7 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Поскольку критерии определения улучшенных технических характеристик и функциональных (потребительских свойств) поставки товара, выполнении работ, оказания услуг Федерального законом № 44-ФЗ не установлены, заказчик самостоятельно определяет такие критерии и согласовывает поставку (подрядчику, исполнителю) изменение предусмотренных контрактом характеристик поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.

При определении требований к исполнению контракта приоритет имеют потребности заказчика.

В соответствии со статьями 716 и 754 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан немедленно предупредить заказчика и до получения от него указаний приостановить работу при обнаружении непригодности или недоброкачественности предоставленной заказчиком технической документации, а заказчик обязан заменить техническую документацию либо изменить указания о способе выполнения работы; заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов в указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Статьей 34 БК РФ закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

То обстоятельство, что условия включения изменений в контракт при его исполнении соблюдены, подтверждено подписанным дополнительным соглашением по внесению изменений в контракт.

По итогам сдачи объекта в эксплуатацию стороны 07.09.2017 заключили соглашение, согласно пункту 2 которого стоимость выполненных работ по объекту составила 789 770 396 руб. 93 коп.

При этом для осуществления контроля за объектом с государственным унитарным предприятием «Владимиргражданпроект» (далее - исполнитель) были заключены договора от 11.05.2016 № 206-16, от 26.10.2016 № 436-16 на оказание услуг.

В соответствии с пунктом 1.1 вышеуказанных договоров заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязанность в течение срока действия договора оказывать услуги: проверка локальных сметных расчетов на замену проектных решений по объекту строительства «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром -Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)».

В порядке пункта 2.1 вышеуказанных договоров исполнитель обязуется оказывать услуги, указанные в пункте 1.1 договора в полном объеме, в срок и с надлежащим качеством. При необходимости давать все разъяснения по расчетам или методам их проведения, соблюдать полную конфиденциальность полученной информации. С целью определения стоимости полного объема работ, выполняемых по настоящему договору (п. 3.1) вести учет оказанных услуг.

Работы на устройство дорожной одежды по актам о приемке работ по форме №КС-2 выполнены Учреждением на основании выданных государственным унитарным предприятием «Владимиргражданпроект» локальных смет с учетом внесененных уточненных в процессе производства работ технических решений, в соответствии с рассмотренными и принятыми решениями технического совета с участием представителей заказчика, подрядчика и авторского надзора о необходимости выполнения данных работ.

Письмами от 21.12.2016 № 01-14/1895, от 24.08.2017 № 01-14/1079 государственное унитарное предприятием «Владимиргражданпроект» проинформировало Учреждение о том, что уточненные проектные решения, принятые в 2016, 2017 годах, оформленные протоколами и актами заседаний технических советов, по объекту: «Транспортная развязка в начальной точке автомобильной дороги Владимир - Муром - Арзамас (I и II очередь) (I очередь строительства - от пл. Фрунзе до развязки с Ерофеевским спуском (включительно)» выполнены с соблюдением действующих нормативных документов, не изменяют конструктивных решений проекта, прошедшего и получившего положительное заключение госэкспертизы, не влияют на надежность и безопасность объекта строительства, соответствуют действующим техническим регламентам и не приводят к увеличению сметной стоимости.

Письмом от 25.08.2018 № 472 Государственное автономное учреждение Владимирской области «Владоблгосэкспертиза» сообщило, что в соответствии с пунктом 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, проектная документация повторно направляется на экспертизу при внесении в нее изменений, касающихся технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

Согласно письму государственного унитарного предприятия «Владимиргражданпроект» от 23.09.2015 № 01 -14/1566 документация по уточнению проектных решений (устройство проходного канала при пересечении магистральных тепловых сетей) разработана в 2015 году на основании контракта от 10.08.2015 № 16/25, данное проектное решение не влияет на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, проведение повторной экспертизы не требуется.

При таких обстоятельствах Управлением не представлено надлежащих доказательств нецелевого использования Учреждением денежных средств, обязательности проведения государственной экспертизы дополнительных видов работ или замены работ на иные, производимых в связи с необходимостью выполнения строительно-монтажных работ на объекте.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что представление Управления от 03.08.2018 № 28-11-20/21-3345 не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку неисполнение представления в установленный срок влечет ответственность по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, сформулированное в представлении требование в условиях выполнения сторонами обязательств по контракту от 31.08.2015 № 16/28-15 в полном объеме не отвечает критериям конкретности и исполнимости.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленное Учреждением требование.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы по приведенным в ней доводам у суда апелляционной инстанции не имеется.

Арбитражный суд Владимирской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Управление от уплаты государственной пошлины освобождено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 07.02.2019 по делу № А11-11287/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Владимирской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья А.М. Гущина


Судьи М.Б. Белышкова


Т.В.Москвичева